燕继荣:转型期央地权力分配难题待解

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2014-12-12 00:14:49

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燕继荣 (进入专栏)  

    

   【摘要】我们要走出中央与地方“统-分-统”这样的怪圈,就要对权力的类型和内容做更加科学、细致、合理的划分。“分权”既可以表现为纵向结构的分权,又可以表现为横向结构的分权。一个良好的政府公共权力的架构、公共权力和公民权力间的权力分配是一个国家进行治理和开展改革的基础。在未来,中央和地方的关系究竟何去何从,这还要取决于不同的发展阶段,取决于国家的发展阶段,也取决于中央和地方的一个均衡的状态。

   【关键词】央地权力 转型期 横向分权 权力细分

   【中图分类号】D62    【文献标识码】A

    

   从政府的角度来说,有一个两难的问题会凸显出来,到底是分权好,还是集权好。在一般意义上来说,分权是一个方向,就是把政府的权力下放给社会,把中央的权力下放给地方。为了激活社会的活力、激发地方的自主性,做了很多市场化、分权化的改革。但是,过去几十年,我们这样的分权改革也暴露出很多问题。比如说,地方的差异性造成了国家的很多方面不统一、不一致、不均衡等。这成为中国未来发展的一个很大的问题。而另一种声音认为,政府应该集权。从上个世纪90年代后期,对政府集权化的呼声越来越强,到现在更加强调“顶层设计”,集权化成为了一个新的方向。到现在,我们实际上还在讨论一个久远的话题:“统”和“分”的关系。过去总有一个观点,即中国治理的特点是“一统就死,一放就乱”,总是在“统-分-统”这样的怪圈中循环。我们今天的两难实际上就是政府还没有跳出“统”和“分”这样的怪圈。

    

   细化权力类型、偏重横向分权有助于摆脱央地两难怪圈

   走出这个怪圈,要对权力的类型和内容做更加科学、细致、合理的划分。首先在政府和非政府的关系方面,什么要“统”,什么要“分”,政府的功能要体现出来;在大政府的概念上,“统”和“分”主要更多地体现在“各尽其职,各尽所能”,能保证各个功能既是独立,又是协调运作的;在小政府的层面,主要表现在上下层级之间的协调性,不同地区和政府间的配合;社会建设方面,也涉及政府与社会间的良好的关系。哪些属于公共服务,需要让渡出去,怎么让社会处于自我运行的状态中,这是一个基本的原则。如果把这些关系处理好的话,也可以在一定意义上走出“统-分-统”恶性循环的怪圈。原来,我们的思路是“统”和“分”二者择一,现在我们应该辩证地看待。如果我们对权力不同的类型和不同的组合形式进行进一步科学、合理的研究,就会发现一个合理的政府应该对有些权力进行统一和集中,有些权力必须要下放,而且下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。就像在美国的联邦制度中,哪些是联邦政府的责任、应由联邦政府出钱、出力、出人,哪些是地方政府的责任,这些都是很清晰的。当然,中国比较复杂,地方上又分得很细,这样就形成一个权力结构的多层次分类的架构,如何才能走出这个怪圈呢?具体地说,还是要回答政治学的基本问题,什么属于国家的权力,什么属于地方的权力,什么属于机构的权力,把这些要区别开来。国家的权力是属于整个共同体的,涉及整个利益共同体的结构,属于国家的权力应该是统一的、一致的,当然要由最高权力机关来行使、掌控;进一步来说,什么样的权力才属于国家的权力,我认为军队、司法(统一的法律体系下,不同地方可以有差别这种说法显然是错误的)、公民权利等应该是全国范围内都得以统一。就地方而言,经济发展采取哪种方式,应有地方自主地来做选择。当然,中央可以出台一个整体的国家发展规划战略,基于这个规划、战略,各地政府要做适当的选择,不能违背这样的一个战略,我想这是一个理想的状态。

   具体而言,说到“分权”,在纵向方面,我们倾向于等级制这样的结构,这是基本上保持不变的。因此,在横向的方面,应该有更多地考虑。“分权”既可以表现为纵向结构的分权,又可以表现为横向结构的分权。我们一直认为“分权”仅仅是指纵向层面的,所以就一味地将中央的权力下放到地方,可能会下放得过头了,比如说司法的地方化显然是不合理的。就横向的分权而言,我们在同一个层面上把党委书记的权力做得很大,导致其他横向的权力弱化。所以,要进一步做一个区别,才有可能走出这个怪圈。一味重视纵向分权就容易造成一个问题,即地方权力的集权化和中央权力的分权化该如何平衡。只有同样重视横向的权力架构,才能让地方间的权力形成一个平衡的架构,可以实现互相制约,而我们在这方面欠缺考虑。这样就造成把中央的权力分化得越多,地方所截留的权力就越多。这是一个很大的问题,造成这个问题真正的原因还是没有考虑横向的分权。中央将权力下放给地方党委的同时,也应该将权力下放给地方政府、人大等机构或组织。在地方上完全可以进行权力制衡,这样才能形成一个合理的架构。假设中国是一个董事集团公司,30几个省、市、自治区也就是30几个分公司。那么中央就是一个董事会,董事会可以采用集权的方式,但是分公司可以依据自己的实际情况进行一定程度的分权架构。因此,怎么把分权的原则更好地体现出来,怎么在制度的架构上有更好的设计,这是最关键的。分权必须发挥其不能取代的作用,尤其是在中国这样一个高度集权的体制下,把改革总的方向界定为分权,这是可以理解的。但关键的问题是,对分权要有一个制度性的架构,要有纵向和横向两个方面的考虑,这也符合政治学理论本身的学科逻辑。

    

   权力分配是国家治理和改革的基础

   一个国家发展的基础都架构在良好的权力分配的基础之上,我们现在就把良好的架构通过宪法的方式规定下来。宪法的体制被认为是一个国家基础的架构,宪法的质量取决于宪法的原则,宪法的原则里都是关于公民权利、关于政府权力架构的基本约束。这么看来,一个良好的政府公共权力的架构、公共权力和公民权力间的权力分配是一个国家进行治理和开展改革的基础。从现实的角度来说,国家“统-分”的权力结构如果不能处理好的话,国家发展就会出现很大的问题。比如现在分离主义、分裂主义,包括某些集团、某些人群恐怖主义的行为,说到底也是和权力架构、权力分配有很大的关系。这些问题的存在就是因为没有处理好“统和分”的关系,什么领域是中央该管的,什么领域是地方可以自治的,什么领域是要必须承担义务的,什么领域是地方和个人能够来治理的,如果这些权力有一个明确的规则和界定的话,那么这些问题就会在很大程度上消解。换句话说,权力结构优化也是一个治理结构的问题。权力结构如果不能很好地得以架构,国家治理也会存在各种各样的隐患。

   在未来,理想的权力分配应该是国家有完整的领土权力,货币是统一的,司法是一致的,公民权利是一致的,选择的道路是统一的,外交是统一的,军事是统一的,中央政府应该对以上领域进行统一的管辖;地方的权力则属于经济、社会生活、地方秩序的层面和范畴,这是基本的原则。就现实层面来说,中央和地方的关系究竟何去何从,这还要取决于国家处于哪个发展阶段,也取决于中央地方的一个互动的状态。所以,这是一个变动的过程。像美国等发达国家的制度,已经把地方和中央的权力架构相对固定化了,它采用联邦制将其稳定下来。我们现在处于一个社会转型的变动期,还没有探索出一条很理想的制度性的框架,所以一些地方才会表现出不满情绪。极个别的倾向或不满情绪有的比较激烈,表现出分离主义的倾向;比较温和的,就产生出了“上有政策,下有对策”等隐晦的说辞。这些现象都说明,我们这一个合理的“统-分”制度架构以及中央和地方的平衡状态还未达到,所以中央和地方的权力分配状态一直处于变动之中。我们应该设计一套稳定、成熟的制度,这套制度有更大的包容性,同时中央又应有更大的自主性,中央和地方之间的权力分配应该呈现相对均衡的态势。而且,这套制度在纵向与横向的权力平衡中,更应该偏重横向的权力分配。下放权力之前实际上都要考虑到横向的分权,中央任何权力的下放不希望促成地方的“诸侯”,所以考虑到地方承接权力的主体是谁,以及地方的权力谁来制约等问题,这些问题的解决都是未来我们寻求央地关系平衡的一个努力方向。

    

   (作者为北京大学政治学系主任,政府管理学院教授、博士生导师;人民论坛记者谭峰采访整理)

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