张志铭: 中国司法改革的若干思考——对学者角色和作用的反思

选择字号:   本文共阅读 4524 次 更新时间:2005-08-11 21:34:12

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张志铭 (进入专栏)  

   (根据录音整理而成,未经本人勘校)

  

   首先想给自己的发言做个定位,一直比较关注司法改革各方面的主体参与,政府在其中的主导地位毋庸置疑,但是学者也起到了及其重要的作用。自己作为一个学者,从学术的角度来讲这个问题比较好深入。我和在座的各位都在思考中,思考作为一种时态的话应该是进行时,成熟或者不成熟的观点都可以表达,所以我讲这个题目比较坦然。

  

   一、 中国司法改革历程回顾

  

   中国司法改革话题从提起到不断引起全社会的关注,是有一个过程的。其中比较明显的标志就是从举证责任开始的,大概91年左右吧,民诉法修改之后就出台了“谁主张谁举证”,其直接动机就是避免法院的尴尬,当时我在河北的一个法院,法院一年的办案经费只有1万块钱,要是外出办案则根本不够。我们去外面办一个案子,就是两个厂长跟着,包吃包住一切全包,法院的公正形象受损,这种情形受到了社会的严厉批评,人们觉得中国法院传统的父母官包揽一切的要求是导致这一现象的直接原因,而法院经费又有限,在当时情况下选择了举证责任的分担。从举证责任开始,由于当事人和法院之间的位移逐渐扩大,从诉讼角色、机制上、体制上的变革,就形成了司法改革的现状。也就是说中国的司法改革从最初的、外围的、学者的学术呼吁,到各个部门零零散散的改革,到中央自上而下的大规模的推动,这个过程从主体参与角度来分析,从中央政府的介入来讲确实是个过程。95、96年左右司法改革还主要是学术界和媒体谈论的话题,从90年代末期开始,各个部门成系统的改革出台,最高院出台了五年改革方案,最高检出台了三年改革方案,地方法院、检察院纷纷出台了相关改革方案。这样说来,零打碎敲的改革主要是在十六大之前,十六大报告明确提出要进行司法改革,于是司法改革在全国范围内展开,在02年自上而下的改革全面推进,这些年来在中央政法委司改领导小组的指挥下,各部门进行了有中心的司改小组,参与统一的司改方案,到04年底中央司改小组出台了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》;现在的状况就是各个部门就其中涉及到的10个方面和30项内容分头实施,高检和高法分别成立了司法改革领导小组。总之,十几年来司法改革从主体参与上最初确实是一种学者呼吁,到了90年代中开始各地方和部门不断出台改革措施,到02年十六大成立了司改领导小组,大致是这样一个过程,可以说02年之前准确地说是95年之前基本上是学者主导,95年之后的五六年时间学者也扮演了非常重要的角色。中国的司改中,学者的作用是很大的,在某种意义上司改是中国法治进程的集中体现,是这十几年的一个聚焦点。

  

   二、对中国司法改革的评价――对《初步意见》的解读

  

   如果要评价一下中国的司法改革,我觉得成就是巨大的,如果从其集中表现或者要选取一个文本的话,我个人觉得04年底(12月28日)中央司改小组推出的初步意见就是一个非常好的值得我们去关注的文本,这是迄今为止官方对中国司法改革最系统的总结和表述,具有重要的、可资分析的价值。现在就我对《初步意见》的领会和其中值得关注的几点在这里跟大家做一点交流。这个文件对中国司法体制作了一个整体上的判断,它认为现行司法体制是符合中国社会发展要求的,其确实存在问题,但不是体制上的,而是工作机制的问题。它反复强调中国的司法改革要针对群众反映的突出问题,其针对性很强,某种程度上不是从司改本身来考虑的,而是从对象,从政治大局或者稳定大局来考虑的。老百姓需要解决什么问题我们就专门解决什么问题,而且解决限度也是以老百姓满意为准。另外,98年左右最高院的五年方案和检察院三年方案中都对司改原则予以明确。在初步意见中也有5个原则,这些是值得我们认真体会的。1、党的领导;2、坚持四项基本原则;3、符合国情,重视本土概念,这是个比较宽泛的概念;4、循序渐进原则,比如死刑问题,虽然废除死刑是趋势,但我国作为死刑最多的国家,也是不可能一步到位的;5、严格依法办事,各地为了造经验,胆子很大,觉得改革就是对的,改革违法也是正当的,这是很不理智的。这些东西要分析中国目前为止司法改革的进程和政府对司改的态度,都是很重要的。具体到内容上讲,有10个方面、35项内容。10个方面:1、诉讼制度,包括死刑复核、民刑案件执行机制、民刑案件申请再审制度、人民法庭公布机制、未成年人司法制度、超期羁押、司法解释的备案和司法公开;2、诉讼收费制度,讲得是法院诉讼收费范围、管理、法律援助、司法救助和律师收费等;3、检察院法律监督体制方面的问题,包括对诉讼活动的法律监督,(其中非常重要的一点就是检察长或者检察长委托的人可以列席人民法院的审判委员会对案件的讨论决定),对司法人员渎职行为的监督,对职务犯罪侦查的监督,还特别讲到了人民监督员制度,上级检察院的地位、逮捕备案、撤案、不诉等,整个趋势是强化或落实检察院垂直领导的工作机制;4、劳教制度的改革,将劳教制度改为违法行为教育矫治制度,并不是要削减或者削弱这一制度,而是要对其予以改善;5、监狱体制的改革,其中很值得关注的就是社区矫正制度;6、司法鉴定体制,其宗旨就是公安、安全部门、检察部门保留司法鉴定的机构,但不再对外,法院和司法行政机关不再保留司法鉴定机构,社会上要设立一些司法鉴定机构,实行行业管理和行政管理相结合,这样可以有效缓解多头鉴定引起的司法秩序的混乱;7、律师制度改革;8、党管干部制度,讲到编制管理、人员管理、名额比例等;9、司法经费保障,原则是分级管理,分级负担,以后基层经费要由省级院制定统一的标准;10、统一国家的司法管理体制,破除部门企业管理的做法,比如我们现存的铁路、航空、水运、油田都有自己的法院和新疆建设兵团等。这就是我对该文本的一个简单介绍,大家可以注意到其中有很多问题有非常重要意义。比如死刑复核权的下放问题,其实地方也希望复核权上收(云南就被毒品死刑复核弄得苦不堪言),但是上收之后也存在后续问题,要设立最高院分院或者大区法院,负责死刑复核和跨区巨型案件,这涉及到编制和机构等一系列问题。

  

   三、 对司法改革中学者作用的审视和反思

  

   (一)司法主题的消减。司法改革进行到现在,似乎存在着司法主题的消减,或者说是对学者所关注的司法主题的消减。最重要的一个表现就是体制和机制之间的区别。学者这几年对司法改革的关注是没有限制的,主要在体制层面提出建议,而初步意见中对体制予以肯定,主要应该对工作机制进行改革。去年有学者指出司法改革已经到了宪政改革的阶段,就是说已经触动了制度的核心。现在各部门内部机制已经进行了改革,剩下的就是与外部门之间的体制问题。另外,这个意见中确实有很多实质性的进展,比如鉴定体制的问题、死刑复核权的问题、青少年审判等类别化考虑,具有实质意义。但里面确实也有很多属于一般性号召的问题,没有很明确的问题意识,很难操作,容易限于目标和操作的模糊状态。就比如讲到律师制度改革,虽然说了一大段话,但是没有什么实质性的指引,其实是用一般性的号召把具体的东西消解掉了。那么这个两结合到底能不能成阿,现在我的感觉就是司法行政机关管的都是要害部门,而行业自治管的都是服务性的、无关紧要的东西。这也反映出部门之间的本位利益的斟酌,其结果使得上面无法统合,这也就是一般性号召的来源。还有一个涉及到的就是针对群众反映强烈的问题,这个大家都有这样的置疑,因为司改总体上来说是专业性问题,而群众则偏重于情感的宣泄,很难系统、理性地操作。所以大家都不太愿意谈这些话题了。 一方面由于一些过激言论的发表,上面进行意识形态控制,另一方面,更深的感觉就是大家提的意见通过对机制和体制的划分,一般性号召的强调和对群众意见的偏重,好像慢慢就没有问题了,很难撑得起司法改革的命题。

   (二)学者主体意识的消减。整个90年代学者对司法改革都很活跃,甚至到十六大之前学者都认为自己是司法改革当然的旗手,大家著书立说、办讲座、开会,非常活跃。并且积极促成司改领导小组的成立,但是小组成立后学者却被边缘化了,于是有评论说:“司改从02年以后主要是一个官方主导的话题了”。 这个评论在某种程度上是有意义的。我是在去年明确地听到这种说法的,司法改革成为官方话语,而中国学者的传统就是唯君王思,这是根深蒂固的,我们讲经世致用,讲理论与实践相结合,这些都是讲研究要进入到实践中去,要影响实践,革命的理论必须转化为革命的行动、革命的实践。从主体的角度上讲,司改领导小组成立后,这个小组还不是一个独立的有整合能力的领导小组,基本上从操作上讲还是为各个部门意见左右,起到协调作用,没有自己的利害关涉和立场,其运作方式、参与都是部门参与的,学者参与很少。这其中要考虑法院和检察院的系统意见,而学者个人论证则很不被重视,加上他主导意识较弱,同时司改中还有党的领导,司改小组是在中央政法委的领导下工作的,这确实提供了组织上的保证。但是由于司法改革是高智商、高智力的活动,涉及到各种很复杂的趋势判断,需要知识和资料上的积累,否则很难进行实质性领导,所以最后就成了各个部门之间的平衡工具。而要取得知识上的优位,就必须要借助于学者。所以在我看来,党对司法改革的领导,今后如果要加强的话,必然要考虑借助于学者的力量,学者的中立地位和知识积累是其天然优势。司改意见的出台有很多的主体参与,反复地提意见,三审其稿,各部门都很积极,但这个过程是封闭的,大家都不知道这个文件是怎么产生的,也很难理解其确切含义。第二就是该文件出台之后发了一些文件,各部门要认真实施,但具体如何实施也是部门内部消化,于是又进入了新一轮的部门改革。这一意见在运作和实施的透明性和有效性方面都很有欠缺,因此司改很难结出好的果实。所以司改现在已经是个官方话题,而不是学者话题了。

  

   四、对今后学者在司法体制改革中角色的期待

  

   第一,学者主体意识还是要强化,不能患得患失,从社会分工的角度,学者要真正担当起自己的社会角色和责任,要进一步影响和造就推动中国司法改革的社会舆论,这个工作还是很有意义的。

第二,期待更有品质的关于司法改革的学术议论。这些年来司法改革成为热门话题,而且舆论与学术之间的短路式的对接,这种舆论标准和学术标准的不一,不免会造成学术界的虚荣和浮躁。比如前段时间讨论比较多的将人民法院改称法院,这种提法有其道理,但主要理由不应该是职业化,要跟民众和社会保持距离,并说这是国外的统一趋势。世界的司法改革实际上都是强调司法为民、司法亲民的,由于其过度专业化导致了司法贵族的出现,使得很多法官不食人间烟火,却要裁判民间的纠纷,所以大家要矫正这个东西,不断地讲司法要缩短它和社会的间隔,这个价值取向在世界范围内是没问题的,中国的司改如果不是这样的话就偏离正常轨道了。其实我们从立法技术、法言法语上讲是可以不要人民二字,但是不要混淆这其中的意义。很多人讨论审委会存废问题,但是究其实际来讲,审委会讨论和决定重大案件只是其众多职能中的一个,无论该职能有多少问题,也不应当涉及审委会本身的存废问题。我们可以讨论审委会是不是适合讨论决定重大案件或者其讨论决定的方式是不是合适,要先抓住症结,然后再对症下药,而这个对症下药不涉及审委会整体存废问题。再一个就是统一司法考试涉及的司法门槛的问题,统一司法考试到底是使得司法门槛高了还是低了?很多人都提司法考试要降低门槛,我最近写一篇文章,就是司法门槛到底是什么含义。第一就是通过率,第二就是司法考试通过率对我们进入法律职业的影响,这个完全是两回事。前面只是一个事实层面的问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:黎振宇
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