高全喜:民主何以会失败?——一个转型国家的忧思

选择字号:   本文共阅读 2245 次 更新时间:2014-11-29 15:32:46

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高全喜 (进入专栏)  

    

   一、作为理论与现实问题的民主失败

   自塞缪尔·亨廷顿1991年出版《第三波--20世纪后期的民主化浪潮》以来,国际政治学界对于民主转型的研究已成为一个重要的理论生长点。从论文到专著,国际学界涌现出很多高质量的研究成果,也出现了一大批优秀而富有影响力的政治学者。他们的主流研究重在转型国家的民主制度的建设上,即把民主转型视为一个三阶段的政治事件,即威权政体的崩溃、民主转型的启动和民主转型的巩固,在他们的理路视野中,这是一个虽然曲折但旨在成功的故事,现有的大量学术文献大多集中在与民主转型三阶段有关的研究上。

   但问题是,不少国家在转型过程中遭遇了严重的困难,还有不少国家在完成初步的民主转型后又遭遇了民主政体的失败。实际上,民主失败已经成为一个重要的政治与历史现象。然而,在国际学术界,对民主失败的系统性理论研究并不常见。美国知名政治学者胡安·林茨教授是《民主转型与巩固问题》的主要作者,他曾经牵头完成了两项关于民主失败的大型研究,一项是出版于1978年的四卷本著作《民主政体的崩溃》(The Breakdown of Democratic Regimes),一项是出版于1994年的两卷本著作《总统制民主的失败》(The Failure of Presidential Democracies)。尽管上述两套著作都是优秀的比较政治学术作品,但它们主要是各国民主失败案例的汇编,集中在欧洲两次世界大战之间与拉美地区的民主失败的案例分析,林茨等人并没有试图提出一个关于民主失败的一般理论。在林茨的团队之外,国际学界有影响的关于民主失败的系统研究就不多见了。至于国内学术界,这些年来关于民主失败的问题意识基本上尚未产生,就很难说有深入的理论研究了。

   在我看来,关于民主失败的研究不仅具有重要的理论意义,而且还具有迫切的现实意义。理论上,民主失败是政治理论的一个重要议题,从学理上搞清楚现代民主制度如何在转型国家会遭遇失败,致使初建的民主体制陷入崩溃,其发生学的内在逻辑机制以及演变路径,等等,这些都是政治学乃至比较政治学尚没有解决的问题,甚至还没有引起高度重视的问题。若能为民主失败提供一个一般性的理论解释,无疑是一种学术研究的重要贡献。而就现实意义来看,我们知道,民主转型是当今世界的一个大趋势,但这个转型国家的民主制度构建问题,并非一帆风顺,一方面固然是它们在全球范围内步步推进,但另一方面也在很多国家遭遇了挫败。如何降低新兴民主政体的失败风险,这是很多转型国家面临的重大挑战。尤其是对于尚处在向现代政治文明转型的中国来说,关于民主失败的问题研究就格外具有重要的现实意义。回顾百年中国近现代历史,中国曾经在20世纪10-20年代遭遇过失败的民主转型,当晚清帝制被中华民国成功地“革命”之后,民主共和政体并未在这块古老的土地上生根发芽。一百多年来,民主体制在中国可以说是步履蹒跚,屡遭失败。因此,展望未来,中国政治向何处去?中国在构建、发展和完善民主政体方面会遇到哪些问题?对于中国这样一个具有历史积累的超大规模国家,其所启动的民主政治转型,是否可能面临民主转型失败的风险?所有这些问题,都是未定之数,势必引发我们的忧思。

   所以,《民主崩溃的政治学》(包刚升著,商务印书馆2014年版)的出版面世,可谓恰逢其时。该书直指主题,把民主失败作为立论的中心,在一般理论与案例研究两个方面,回应了前述的学术缺憾与现实诉求,在中国当今的政治学界,开辟了一片大有可为的新天地。

  

   二、民主何以会失败?

   面对林林总总的民主失败,《民主崩溃的政治学》提出了一个具有原理性的观点,用作者富有高度理论浓缩性的一句话来说,就是“高度的选民政治分裂与离心型民主政体的结合倾向于导致民主政体的崩溃。”为了在逻辑上论证这个结论,作者试图用两个自变量--高度的选民政治分裂(自变量X1)和离心型民主政体(自变量X2)--来解释因变量--民主政体的崩溃(因变量Y)。从理论建构上看,作者提出的民主失败的一般理论在结构上具有数学逻辑的美感。

   下面我们看作者是如何进一步阐明和论证这一理论及其逻辑的:

   “民主政体的崩溃通常都起源于国内政治的某种紧张关系,这种政治紧张关系愈演愈烈,导致严重的政治危机。当这种政治危机无法在现有的民主政体框架内解决时,很可能会导致民主政体的崩溃。因此,解释民主政体下政治危机的起源和激化,是解释民主崩溃的关键问题。政治危机的形成和激化通常需要两个条件。第一个条件是国内存在某种较为严重的政治冲突,表现为两个或数个政治集团之间激烈的政治对抗。这种政治冲突是国内不同选民集团存在严重政治分裂的反映。第二个条件是民主政体下国家或政府没有能力去缓和、平息或解决这种严重的政治冲突。换句话说,在这样的民主国家,与严重的政治冲突相比,国家能力或政府能力较弱。固然,一国的政治经济条件和国际环境都会影响国家能力的高低,但在这些因素既定的条件下,民主政体下的政治制度安排对国家能力的高低具有决定性的影响。合理的政治制度安排有助于塑造国家能力,而不合理的政治制度安排会削弱国家能力。

   因此,这项研究对民主崩溃的理论解释可以总结为:一个民主国家存在高度的选民政治分裂时,就有可能引发激烈的政治对抗与冲突;如果民主政体下的政治制度安排不能塑造有效国家能力或政府能力,民主政体就无力缓解或解决这种政治冲突,这样国内政治危机就会持续恶化,最终导致民主政体的崩溃。”(原书第32-33页)

   由此可见,作者对民主崩溃的理论解释基于对两个重要变量的考察:一是选民政治分裂--高度的选民政治分裂会增加民主崩溃的风险;二是民主政体的政治制度安排类型--离心型民主政体也会增加民主崩溃的风险。作者认为,如果不同选民群体之间存在着高度的政治分裂,就很容易引发严重的政治冲突。作者发现,20世纪以来,在民主政体不稳定的国家,通常可以发现一种或一种以上的较高程度的选民政治分裂。这些选民政治分裂的主要类型包括:贫富选民之间的阶级分裂,不同宗教信仰选民之间的宗教分裂,不同族群选民之间的族群分裂,不同地区(可能会叠加宗教和族群因素)选民之间的地区分裂,政体维度上不同政体主张选民之间的 “民主-威权”分裂。总的来说,选民政治分裂程度越高,就越容易引发严重的政治冲突。

   根据已有的政治学研究成果,普遍认为民主国家缺乏有效的国家能力是民主崩溃链条上的重要一环,不同层次的政治制度安排在很大程度上决定了民主国家的国家能力之高低。为此,古老的政体研究就与现代的国家理论需要建立某种联系,国家能力要与制度安排实现某种联姻关系,通过对于三个层次的政治制度安排--央地关系、选举制度和政府形式--的学术分析,作者归纳出两种不同的民主政体类型:离心型民主政体(centrifugal democracies)与向心型民主政体(centripetal democracies)。从结果上看,这两种不同民主政体的分野是前者能有效强化国家能力,而后者会大大弱化国家能力。

   那么,如何理解这两种不同的民主政体及其机制呢?我们可以把“强化中央政府权力、强化大型主导政党和政党体制、强化立法机构与行政机构合作的民主政治制度”称为向心型民主政体;“弱化中央权力、弱化政党和政党体制、弱化立法机构与行政机构合作的民主政治制度”称为离心型民主政体。离心型民主政体之所以问题重重,主要是会导致三种离心效应:国家性问题上的地区(族群)离心效应--通常会弱化国家认同,强化地区认同;政府-社会关系上的政党离心效应--通常会鼓励极化多党制的兴起,不利大型政党;政府形式上的行政离心效应--通常会鼓励行政权和立法权的政治对抗与冲突,行政机关最后往往无所作为。

   在经验研究部分,《民主崩溃的政治学》一书采用的是四个国家(德国、尼日利亚、智利和印度)不同政治时期的比较历史分析。众所周知,比较历史分析是当代比较政治学的主流研究方法之一,相关的经典著作包括《专制与民主的社会起源》与《国家与社会革命》等。德国魏玛共和国(1919-1933年)的主要问题是选民之间存在着严重的阶级分裂和“民主-威权”维度的分裂,由此导致严重的政治冲突。从制度上讲,魏玛共和国比例代表制与半总统制的组合,属于典型的离心型民主政体。前者鼓励小型政党和新兴政党,既有大型政党的力量往往遭到削弱,而后者又容易引发了行政权与立法权的冲突。这样,1933年魏玛民主政体就被希特勒的独裁统治所取代。二战之后,联邦德国民主政体的巩固可以归功于选民的阶级分裂大大下降,以及选举制度与政府形式的重大改革。

   尼日利亚是非洲人口最多的国家。尼日利亚第一共和国(1960-1966年)的失败是由于较高程度的选民族群分裂和高度分权的地区主义安排。在当时的尼日利亚,三个主要族群彼此为敌,使得尼日利亚联邦政府难以进行有效的国家建设和民族整合。不同族群之间的政治冲突日益升级,结果是民主政体的崩溃和长达两年多的“比夫拉内战”。后来,尼日利亚改革了高度分权的地区主义安排,中央权力和国家统一得到强化。但该国选民之间仍然存在高度的族群、宗教和地区分裂,尼日利亚属于从民主崩溃到不完全民主的案例。

   智利是如今拉丁美洲最为发达的国家。该国20世纪50、60年代的政治基本上为阶级冲突所主导,贫富悬殊的社会结构加上下层阶级普选权的获得,逐渐撕裂了整个国家。1970年阿连德总统上台后,整个社会分裂为两大互相敌对的阵营。在制度上,智利是比例代表制与总统制的结合,前者削弱了智利的政党力量,后者导致了行政与立法之间的严重对抗。结果,1973年的军事政变终结了智利民主政体。今天,智利已成为拉丁美洲民主的典范,这得益于两个因素的变化:选民阶级分裂程度的下降,以及议会选举制度与总统选举制度的改革。

   印度被视为贫穷国家在二战之后创造的“民主奇迹”。这种“民主奇迹”得益于两个因素:一是1947年之后的尼赫鲁时期印度的工业化、城市化和现代化程度都还比较低,选民政治动员程度也比较低,这就使得印度多样化的社会结构并未充分政治化;二是印度的政治制度是典型的向心型民主政体,系中央集权化的准联邦制、选举上的简单多数决定制和政府形式上的议会制的组合,这些都是提供向心激励的制度安排,有利强化国家能力。20世纪70、80年代后,现代化程度的提高导致了印度选民政治分裂的强化,政治暴力呈现上升趋势,给民主稳定性带来压力。但印度向心型民主政体仍然在起作用,从而保持了印度民主的相对稳定。

   借助四个篇章的案例研究,我们发现:如果一个民主国家符合两个条件:一是选民政治分裂程度高,二是离心型政治制度安排,那么该国民主政体就倾向于崩溃。找到了民主崩溃的内在制度原因,那么克服民主失败,具体一点说,就是如何降低选民政治分裂和避免离心型民主政体,该书给出了富有洞察力的政治建议。

   首先,关于如何降低选民政治分裂,该书作者提供了四条政治原则与政策建议(原书第474页):

   “第一,经济发展和现代化长期当中会降低选民政治分裂程度,但经济发展和现代化的过程则可能提高选民政治分裂的程度。因此,长期当中发展经济和加速现代化程度是重要的政策,短期当中则须正视现代化可能会带来的政治压力。

   第二,降低不平等程度是降低选民政治分裂的重要政策,这包括降低两个方面的不平等:一是降低公民个体意义上的不平等,二是降低不同类型的选民群体获取政治权力、经济资源和社会价值上的‘种类不平等’。

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