李佐军:难以摆脱的“政策依赖症”

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2014-11-28 08:59:37

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李佐军 (进入专栏)  

  
习近平总书记在2013年4月25日召开的政治局常委会上指出,“宏观政策要稳住,微观政策要放活,社会政策要托底。”同时,他还在多个场合反复强调要“保持调控定力”。总之,宏观政策要保持相对稳定,不要频繁变动,使企业和社会对未来有稳定的预期,摆脱对政策的过度依赖。

   到目前为止,中国经济仍然是一种政府主导型的经济,政策在经济发展中发挥着非常重要的作用,各个方面都对政策有很强的依赖,如企业经营依赖于政府政策,股市涨跌依赖于政策(故有“政策市”之说),各级政府追求GDP政绩依赖于政策等。不可否认,政策是世界各国调控经济的通行工具,但政策发挥作用应限制在一定的范围内,经济发展应更多地依靠市场和法治的作用,政策主要起到抚平经济波动的作用,超出此范围就有可能形成“政策依赖症”。

   与“手机依赖症”、“酒精依赖症”、“情感依赖症”类似,“政策依赖症”是指国民经济及各个主体对政策形成了难以割舍的持续依赖,一旦离开了政策,就难以正常自我运行,进而导致经济增速过快下滑、经济效益下降、资金链紧张等种种经济病症。

   对国家经济体来说,一旦形成“政策依赖症”,就会产生以下后果:一是市场功能退化,因为政策对市场产生了替代作用;二是法治功能下降,过度宽松的货币政策会对社会契约(货币本身就是一种契约)造成损害,倾斜的财税和土地政策等会对公平的法治秩序带来冲击;三是社会创新动力减弱,如果可以通过宽松政策轻易实现经济增长,就会削弱对创新动力培育的追求;四是政策制定部门会对政策作用产生幻觉,以为政策无所不能,且会不断用新的政策去解决旧的政策形成的问题,以致形成恶性循环,直至通过危机进行强制调整;五是一旦政策开始退出或政策效用递减,经济就可能出现较大的波动。

   对企业等经济主体来说,一旦形成“政策依赖症”,也会产生以下后果:一是投机心态加重,市场需求和自身经营出了问题后就寄希望于政策救助,或者争政策,或者等政策;二是自我创新能力弱化,当通过争取政策可以较容易地增加利润时,就不再努力去追求创新,去追求市场竞争力的提升;三是一旦政策退出或政策效用减弱,就可能导致资金链紧张、企业效益下降甚至破产等问题。

   新世纪以来,中国经济开始出现了明显的“政策依赖症”,特别是2008年以来,为了应对国际经济危机,政府和社会都表现出对宏观政策的持续依赖。

   2008年国际金融危机爆发后,中国出口进而整个中国经济增速出现快速下滑,GDP增速从2008年一季度的10.6%急跌到2008年四季度的6.8%,在一定程度上引起了社会的恐慌。为了应对经济增速快速下滑及其带来的各种冲击,2008年下半年和2009年中国政府采取了一系列“快、准、狠”的反危机措施,如连续降息降准、放松信贷、大规模投资、推出十一大产业振兴计划、出口退税、刺激消费等。这些强有力的刺激政策自2009年二季度开始产生明显的效果,经济快速反弹,GDP增速从2009年一季度的6.1%快速反弹到2010年一季度的12.1%。然而,强刺激政策带来的反弹效果持续时间不长,自2010年二季度开始中国经济开始了持续至今的震荡下行,期间虽然也出现过暂时的小幅反弹,但始终未能根本扭转增速下行的总态势。

   为了阻止和稳住自2010年二季度以来的经济下行,中国政府分别于2012年5—6月、2013年7—9月、2014年4—11月采取了三轮稳增长政策措施,虽然没有2008—2009年的保增长措施力度大,但频率越来越快、手段越来越丰富、难度越来越大。如自2014年4月以来,中国政府就采取了定向降准、再贷款、常备贷款便利(SLF)、抵押补充贷款(PSL)、短期流动性调节(SLO)、贷款额度管理等金融政策,以及减税、加强交通水利电网等基础设施投资和城市公共设施投资、进行棚户区改造、鼓励外贸出口、大力发展服务业和新兴产业等一系列稳增长措施。

   2008年以来采取的这些政策对于稳增长、控风险起到了积极作用,但同时也增强了经济和企业对政策的依赖,最突出的表现是:政策间隔期越来越短,自2009年上半年的保增长到2012年二季度的稳增长间隔了三年,自2012年二季度的稳增长到2013年三季度的稳增长间隔了一年多一点,自2013年三季度的稳增长到2014年二季度以来的稳增长只间隔了半年左右,而且2014年二季度以来的稳增长似有难以退出的迹象,以至于不能再有间断,否则经济下行压力快速显现。

   为何中国经济形成了对政策的持续过度依赖?原因是多方面的:一则中国“政府主导型”经济体制起到了决定性作用,各地每年的高增长目标是由政府决定的,各种宏观政策是由中央政府制定的,地方政府也好,企业也罢,不得不依赖于政府政策;二则中国政府掌握了绝对的货币发行权、财政收支权、土地和资源所有权、重要资源能源的定价权和重要行业和领域的准入权等权利,对经济的调控能力强,对经济增长的影响大,且政府政策的含金量高,对各个主体的吸引力大;三则中国的市场和法治还不完善,各个主体仅依靠市场和法治尚不能在中国大地上游刃有余,不得不依靠政府政策;四则中国在现行体制下没有完整经历过一次西方式的经济调整,对经济的下行缺乏充分的认知和应有的心理承受力,因此当经济下行时自觉不自觉地采取强有力的“反周期刺激政策”,以维护经济的高增长,而当经济再度下行时因担心风险的暴露而只好持续采取稳增长措施,因而形成了对刺激政策的持续依赖;五则2008年以来中国经济遇到了未曾有过的“双碰头”现象——国内经济调整与国际经济危机碰头、经济周期调整与经济增速换挡(经济发展阶段由高速增长阶段向中高速增长阶段转换)碰头,产生的经济问题错综复杂,为了避险,只能依赖于各种政策的调控。

   要想摆脱这种“政策依赖症”,出路在于对症下药,从制度根源上解决问题。首先,要按照十八届三中、四中全会决定的要求,切实转变政府职能,加快建立政府负面清单制度、权力清单制度和责任清单制度,推进审批制度改革,真正做到“法无授权不可为”,从权力型政府向服务型政府转型,缩小政府政策行使的空间。其次,加快货币制度、财税制度、土地制度、资源产权制度、价格形成制度、行业垄断体制等制度的改革,限制公权,降低政府政策的含金量和吸引力。再次,加快推进国有企业改革,建立公平竞争的产品和土地等要素市场体系,落实四中全会精神,推进依宪治国、依法执政、公正司法,建设社会主义法治国家,使各个主体能更多地依靠市场和法治求生存和发展。第四,尊重自然、经济和社会发展规律,适应经济发展阶段转换的新常态,保持定力,顺势而为,将主要精力放在提高经济的质量和效益上,实现经济持续健康发展。第五,创新宏观调控的思路与方式,稳定宏观政策,适当降低调控频次,保持人民币币值和利率的相对稳定,更多地依靠法规和标准等进行调控,不断提高宏观调控的水平和质量。

   (作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

   来源:中国经济时报

  

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