魏健馨:宪法学语境中的公共参与

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2014-11-27 22:19:15

进入专题: 公共参与;人民主权;公共权力  

魏健馨  

   公共参与作为一种民主的社会治理方式,与现代“风险社会”的概念相关联,政治学和公共行政管理对其关注度较高,理论研究也更为深入。法学界在研究公共参与理论的同时,也开始在具体的社会实践中进行有益的尝试,其中比较具有代表性的就是行政法学和行政管理中引入的行政听证模式,以此汇集民意,强化政府决策的民意基础和行政管理的正当性。但从总体上考察,公共参与的范围和深度都有一定的局限性,与实现社会主义法治国家长远目标的要求相去甚远,需要观念上的进步和更有实效的行动力。因此,从宪法学的视角加深对公共参与的认识,探索更为规范的公共参与方式,对中国的社会发展和宪法实施都具有实际意义。在宪法学语境中,公共参与有着极为丰富的内涵。公共参与不仅是宪法基本原则中人民主权原则从抽象到具体的现实转换,也是启蒙公民性和公共精神的民主实践,公共参与的规范化和制度化发展,在提供公共决策的民主性和正当性基础的前提下,有助于宪法秩序和和谐社会的形成和巩固。在中国进入民主法治发展新阶段的背景下,使公共参与沿着从宪法原则-制度安排-公民行动力的轨迹演进,成为促进法治进步和社会持续发展的驱动力量。

  

   一、公共参与是人民主权原则的现实转换

   在政治学领域,对于公共参与认知的重点在于公民的政治参与,在政府过程中注重社会治理方式的民主属性。例如《布莱克维尔政治学百科全书》对公共参与内涵的释义,公民通过政治制度内的渠道,试图影响政府的活动,特别是与投票相关的一系列行为[1](P.3)。学术界对公众参与内涵的理解呈现多样化特点,体现了学者们对公共参与持有不同的学术偏好。19世纪60年代考夫曼首次提出“参与式民主”的概念,将其功能定位于发展人的思想、感情与行动的力量。公共参与的实践主要集中在微观领域,如社区治理或政策制定等,在法律意义上被认为是一种公民权利的运用,是一种权利的再分配。1970年代公共参与的领域延伸到政治领域,公民通过与政府的对话,使在目前的政治、经济等活动中无法掌握权力的公众,其意见在未来能有机会被列入考量[2][3]。在特定的社会条件下,公众通过一系列的正规及非正规的机制直接介入决策,以便增加对资源及管理部门的控制。随着观念的进化,公共参与也被认为可以弥补传统精英主义积极投入的副产品———即多数民众的政治冷漠和非参与。学者甚至将这种不通过中间环节的自治描述为“强势民主”(巴伯语),具有公民“自我构建”行动的深刻意义[4]。世界银行将公共参与看做是一个过程,通过这一过程利益相关者可以共同影响并控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源[5](P.17-18)。总之,依托于公共管理理论下的公共参与,是社会管理的创新和现代社会的民主治理方式,同时也被认为是到目前为止,能够化解和减少经济、政治、生态和技术等领域现代化进程中所产生的,越来越多的各种非自然风险的有效方法。

   宪法学语境中的公共参与是指,公民基于人民主权原则,通过行使宪法基本权利,直接参与公共事务和公共决策的公民行动。其基本要素可以概括为以下几个主要方面:(1)公共参与的主体是普通公民;(2)在公共事务和公共政策领域对政府施加有效影响;(3)个体依照自主意志参加活动,在整体意义上表现为全体公民的自治。在宏观政治体制中公共参与的主体是公民,表明其宪法地位和享有宪法赋予的基本权利,并能通过积极有效地公民行动实现其作为主权者的最高地位。公共参与是具有公民美德的全体公民,以公共利益为目标,对于公共领域中的各种事务进行的理性参与。在政府一方,公共权力具有公共性,政府在公民个体不同偏好和利益诉求的基础上,通过选择和确定公共政策的最佳方案来促进公共利益的实现。在这里需要明确的是,公共参与不是公共决策的直接决定机制,而是为公共决策的最优化选择提供较为充分的民意基础。公民作为个体能够在公共政策和公共事务的决策过程中,通过各种有效的参与和表达形式,对公共决策施加影响,在实现公民宪法(基本)权利的同时,也对公共权力进行有效的监督与制约,呈现出在宏观政治体制下的公共参与是民主与理性的有机结合,以避免两种可能的不利局面,直接民主制下的集体性政治狂热有可能导致的“多数人暴政”,或者间接民主制下的精英统治所造成的少数人专断和擅断。

   公共参与的宪法价值在于实现了人民主权原则从抽象到现实的转换。众所周知,人民主权原则是资产阶级启蒙思想家们在颠覆了“君主主权”的基础上提出的,充满革命浪漫主义激情的理论假说。作为一种精神力量,人民主权学说激励着资产阶级通过革命手段成功地掌控国家政权,并通过成文宪法将其设定为首要基本原则。到目前为止,随着民主法治的进一步发展,这一宪法原则被几乎被当代国家所吸纳,不论国家性质和政权组织形式有何不同,成文宪法国家在确认人民主权原则作为本国宪法的首要基本原则这一点上是基本相同的。宪法规范对人民主权原则最具有代表性的表述就是,确认国家“一切权力属于人民”。人民主权原则针对人类社会以往曾经历过的专制统治和政治强权,强调主权在民和实现人民之治,充分肯定人民在国家中的统治地位,即由人民在公共生活中掌握公共权力,决定自己的事务。这一原则在当代仍然具有强大的生命力,但也在面对着各种挑战,其中之一就是:人民作为一个集合体,其内部已经出现了分化的社会现实。那么,如何在人民主权原则指引下,借助于更为有效的公共参与方式,依然能够实现人们对美好生活的合理期待,始终是各国宪法实施的重点。

   以人民主权原则为指导的公共参与经历了不同的发展阶段,并在具体方法上不断地尝试更加符合时代发展要求的新形式。在政治过程中展现出来的公共参与具体实践,已经逐渐摆脱早期的幼稚形态,而趋向于成熟和理性。从资产阶级启蒙思想家卢梭所倡导的、适合于小国寡民的“直接民主制”,到当代绝大多数国家所采用的“间接民主制+责任政府”的政治体制;从强调契约公意、实行代议民主,到当下协商民主的兴起;从被动的表达,到自觉的参与,公共参与能够渗透到公共决策和公共事务的每一个环节。公共参与的理论与实践,也伴随着各国政治形势和社会变迁,不断地注入时代的内涵。

   公共参与与人民主权原则在政治过程中所展现的两个纬度紧密相关。其一,公共权力的存在和取得具有正当性;其二,公共权力的运行受到严格的限制和监督,以实现和保障基本人权。从实证的角度看,“人民”和“主权者”是相对抽象的概念,人民作为主权者的理论逻辑,只有通过可靠的途径转换成为政治现实才具有实际意义,否则只能是停滞在纸面上的、理想化的文字表述。宪法实施过程证明,验证主权在民的真实状态和水平,取决于社会公众通过公共参与对政府的各项公共决策所产生的实际影响,公共参与过程能够提供一个考察公共权力是否具有真正意义上的公共属性的机会,“当一个国家和它的公民之间的关系呈现出广泛对策、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点,我们就说其政权在这个程度上是民主的。”[6](P.12)公共参与的宪法品质就是在具体的政治过程中显现出来的。

   公共参与作为民主治理方式之所以能够长期坚持下来,并被发扬光大,正是因为它能够把人民主权原则的内涵,转换成为真实的生活,使人民成为事实上的主权者。通过全体公民以多数决的方式来行使政治权力,形成周期性的民主选举和普遍的民主监督机制,具有自下而上和普遍多元的特点。公共参与解决了宪法实施的基础性问题,同时也是最为关键的一个问题,即公共权力的来源、配置和运行的正当性和合法性。具体而言,就是权力机构的职位由谁来占有、由哪些人来行使,同时还能够对权力进行有效的监督。公共参与最重要的表现形式就是选举和监督,而且都要遵循法定的程序和方法。因此,在人民主权原则下,人民的任务首先是产生政府,或者拥有接受或者拒绝将来统治他们的人的机会。由于现实生活的复杂性和多元性,不存在全体人民能够同意或者用合理论证的力量使其同意的独一无二地决定的共同福利,也不可能有任何绝对共识的存在。通过公共参与至少能够保证“重叠共识”(罗尔斯语)的形成,体现民主社会的多元性,从而达成秩序状态。因此,需要借助于公共参与机制来实现不同个体的最大社会需求的满足,使关于整个社会的重大议题和需要管理的内容,能够形成比较一致性的意见,并且具有合理性。公共参与还要与制度化的选举抉择和政府决策互相衔接,社会公众通过公共参与提供基础性民意,确定政府决策的价值导向;政治精英在此基础上进行专业技术性的选择和决策,由此构成民主的社会治理体制。

   公共参与的宪法品质还在于它所带来的多向交流和互动的社会效果,其所体现的民主性,已然不同于古典民主的被动式、单向性特征,而是积极主动的、自觉的和理性的公民行动。公共参与的过程,实际上也是在形形色色的个体之间形成公共发展目标的过程。公共参与以个体的不同偏好和价值认同为前提,但又不以此为转移,通过参与、对话和协商,在不同个体之间达成实现公共利益的基本共识,在追求公共利益的目标之下满足个体的不同需求。因此,公共参与也是促进个人利益实现的机制,在公共利益和个人利益之间形成良性关系,倡导和促进公共利益是实现个人利益的基础,只有在公共利益实现的目标前提下,才能够更好地实现个人利益。

  

   二、公共参与是公民行使参与权的具体形式

   公共参与作为民主的实践方式有充分的宪法依据,在宪法学理论中被概括为参与权。中国现行1982年宪法第二条明确规定,中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第27条第2款规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。第35条的六大政治自由,第41条第1款,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

   参与权虽然不是宪法文本中基本权利所使用的具体词语,但与基本权利密切相关。一般认为,参与权是一个集合概念,包括选举权和被选举权、政治自由、监督权等若干项宪法权利,或者直接将参与权与知情权、表达权和监督权并列在一起进行表述。宪法文本在人民主权原则的指导下,以公民基本权利的形式确认了与公共参与相关的宪法权利,为更为细致严谨的专门性公共参与制度规则的设计提供了最高法律依据。

   依据宪法学理论,参与权在权利体系中占据重要地位。依据法理学原理,基本权利的法律位阶高于法律权利,是公民享有的最重要、最基本的权利。当“权利相互性”现象发生时,宪法权利会优先于法律权利而获得救济。如果一项权利被配置为宪法权利,在法律逻辑上就意味着这项权利对个体、对社会、对国家都具有重要意义。

   对于公民而言,参与权是“个人拥有的较为重要的权利”[7](P.283),也是具有自我表现价值的权利[8](P.4),与公民的宪法地位和主体性紧密相关。在实践意义上,参与权则表现为公民的行动力,公民享有参与权,表明他(她)可以自己现有的智识水平参与和处理公共事务,蕴含着公民自治的精神和独立的人格。在宪法学理论中,参与权的宪法属性在于体现民主价值,是民主价值在法律层面的递进,对公共权力形成直接制约。现代社会不仅面临的是风险社会,同时也要积极回应社会成员的公共参与意识和公共参与需求急速增长的社会现实,现代科技发展也为公共参与提供了更多、更迅捷的手段和平台。因此,参与权的配置和实现不仅是必要的,也是必须的。

宪法文本中关于参与权的设定符合人性发展的基本要求。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 公共参与;人民主权;公共权力  

本文责编:刘亮
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/80613.html
文章来源:《政法论坛》

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865-1号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统