吴天昊:特别行政区高度自治权:是权力而非权利

选择字号:   本文共阅读 667 次 更新时间:2014-11-25 21:15:46

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吴天昊  

    

   摘要:  香港和澳门特别行政区的高度自治在制度设计背景、历史传统、权力内容和行使方式等方面具有其特殊性,不应从西方国家地方自治的角度解读特别行政区的高度自治权并将其归结为一种权利。港澳居民所享有的权利与自由和特别行政区的高度自治权是两个不同层面的问题,不能简单画上等号。应当明确,特别行政区高度自治权的性质属于权力而非权利,否则将扭曲中央与地方的关系,混淆特别行政区权力的来源。

   关键词:  地方自治;高度自治;特别行政区;授权

    

   “一国两制”经历了从政治家的伟大的构想到执政党的方针政策,从基本方针到国家宪法和法律的规定,从宪法法律的条文到具体实践的发展过程。《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》(以下简称基本法)从我国国情和港澳的历史与现实出发,创造性地回答了国家对港澳恢复行使主权后采取什么方式进行管理的重大课题,既是史无前例的创举,也是一项巨大的挑战。维护基本法的权威,严格遵循基本法办事是实现港澳地区繁荣、稳定与发展的重要基础,这已经成为中央与特区的共识。

   当然,作为一项全新的制度安排,由于社会制度的不同、法律传统的差异以及社会观念的区别等原因,不可避免地会出现一些分歧和矛盾。考察回归以来的实践情况,可以看到,正确处理“一国两制”下的中央与特别行政区的关系是基本法实施的关键环节。与此相关的一个重要理论问题是,如何理解特别行政区高度自治权的性质?它是一项中央政府授予的权力还是由基本法确认和保障的固有权利?对于这个问题的不同理解,是造成许多纷争的原因,因此有必要进行深入的探讨。

    

   一、关于特别行政区高度自治权性质的主要观点

   我国《宪法》第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据这一授权,全国人民代表大会先后制定了香港基本法和澳门基本法。两部基本法的第12条都规定,特别行政区是“中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域”,直辖于中央人民政府。两部基本法的第2条又均规定,全国人大授权特别行政区依照基本法的规定实行“高度自治”,享有“行政管理权”、“立法权”、“独立的司法权和终审权”。

   对于特别行政区高度自治权的性质,学界已经有过研究和探讨,主要有以下观点:一是主张特别行政区的高度自治权在性质上属于地方自治权。香港特别行政区所享有的高度自治权属于地方自治权的范畴,是自主地管理香港地区事务的权力,在其权限范围内具有不受干预性和决定效力的终极性。(1)这一观点强调了高度自治与地方自治的相似之处,但是地方自治权的性质又是什么?对此未作进一步的分析和论述。

   二是将高度自治权阐释为“权力”。例如,“澳门特别行政区的自治权是全国人民代表大会授予的,也就是中央授予的。……它不同于联邦制国家成员国(州)享有的权力”。(2)“香港特区的自治权力范围”包括内部行政管理权、立法权和独立的司法权及终审权。(3)不过,对于高度自治权为什么是权力而不是权利,并未进行讨论。

   三是认为高度自治权是一项权利。有学者采用“自治权利”来阐述高度自治权:“相对于民族自治区而言,这种地方行政单位具有更为广泛的自治权利,享有更高度的自治权。”(4)有学者认为,两部基本法第2条所列举的属于权力(power),它由特别行政区机关所行使;而第12条所规定的“高度自治权”应属于权利(right),它由特别行政区地方团体所享有。(5)还有学者主张,高度自治权既是权力又是权利。两部基本法不仅授权特别行政区政府享有高度自治的权力,还列举了特别行政区居民广泛的自由和权利,因此特别行政区的高度自治体现为“高度自治权力与高度自治权利的二元建构”。(6)

   以上关于特别行政区高度自治权性质不同看法的分歧,主要集中在它是一项权力还是权利的问题上。高度自治权“权利说”的主要依据是两个:一是从地方自治的角度理解高度自治权,由于地方自治具有权利的特性和发展趋势,所以高度自治权也是一项权利;二是从特别行政区居民享有的权利和自由出发,论证高度自治权的权利属性。

   权利与权力的不同界定和划分表面上是一个形而上的学理问题,但是对不同的结论进行演绎推导将会产生截然不同的结果:如果是权力,那么就意味着它的行使有严格的主体、明确的范围、既定的程序,要受到上级的监督和限制;如果是权利,那么就意味着它是特别行政区本身所固有的,法律只能加以确认和肯定,不能任意剥夺和干涉,权利的行使表现为自我管理、自主决定。落实在实践中,明确高度自治权的权力性质,就是要坚持“一国”是“两制”的前提和基础;如果强调高度自治权的权利性质,就是要突出“两制”的差异和区别,排斥中央政府的管理与干预。由此可见,特别行政区高度自治权的性质不仅是一个基本的理论问题,也是一个重大的实践问题。

    

   二、不宜以高度自治比附地方自治

   特别行政区的高度自治与地方自治在字面上有较大的相似性,人们也习惯上将二者进行类比。如前所述,肖蔚云先生主编的《“一国两制”与香港特别行政区基本法》认为特别行政区高度自治权属于地方自治权;王叔文先生主编的《香港特别行政区基本法导论》也对两者进行了比较,指出就权力范围而言,特别行政区的高度自治权比一些西方国家的地方自治权力更为广泛,以此来说明特别行政区所享有的“高度自治”。(7)特别行政区的高度自治是否属于地方自治的范畴呢?有必要对地方自治做一番考察,从而进一步认识特别行政区高度自治权的性质和特点。

   一般认为,地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定,不由州和中央政府规定,称为地方自治。(8)权威的政治学辞典从运作方式上对地方自治进行了概括:“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”(9)

   地方自治强调居住于本地方的人民以地方事权为中心,设置地方自治机关,以人民、所辖之地域、地方事权和自治机关为要素形成一个公法人,即地方自治团体。离开了“地方自治团体”的观念,现代地方自治的观念与制度根本就是“无法理解的”。(10)

   地方自治源于古希腊、古罗马时期的城邦(城市)自治。在欧洲的中世纪,城市自治获得了较大的发展。从11世纪开始,随着地中海沿岸商品经济的兴起,欧洲的城市迅速崛起,以意大利的威尼斯、热那亚和佛罗伦萨为代表。这些商业城市在与欧洲封建领主的斗争中,逐步获得了城市自治权,一般是由封建领主向城市颁发特许状,保障城市作为一个独立的政治实体的自由和特权,包括市民的人身自由和人身安全、取消城市向封建主交纳的赋税以及城市拥有独立的司法权等内容。英国的一些大城市则在12世纪取得了英王颁布的特许状,成为自治市,拥有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会和设置市法院等权利。

   从欧洲的历史发展来看,城市的历史比民族国家的历史更为悠久。城市、社区是人们生活的基础,这为地方自治奠定了基础。人们制定宪章、自我管理,形成地方自治的传统与精神,也培育了地方自治作为一种固有权利的观念。“西方的城市,特别是中古的城市……不仅只是个经济上的工商业所在地,政治上(通常)的要塞或镇戍,行政上的法庭所在地,除此以外,它还是个誓约共同体的兄弟盟约。……中古的城市则是个誓约的‘自治体’,在法律上具有‘法人团体’的地位,虽然此一概念也是逐渐发展而来的。”(11)欧洲中古城市在13世纪末就已经被看做是法人团体了,而政治学上一般认为,1648年《威斯特伐利亚和约》(The Peace of Westphalia)的签订标志着西方民族国家的形成。

   随着社会的发展,地方自治在不同国家的实践中演绎出了不同的模式和理念。从20世纪40年代开始,越来越多的国家将地方自治确认为宪法的基本原则。地方自治原则与人民主权、基本人权和权力分立原则之间存在内容上的关联,但它又是一项独立的宪法基本原则。(12)

   日本明治宪法并未规定地方自治的内容,虽有相关的法律,但是所谓的地方自治具有浓厚的官治色彩。在二战前实施的是从天皇到内务大臣到知事再到市、町、村长的高度集中的“纵的统治”。(13)二战结束后,本着对过去中央集权制度的反省,日本现行宪法第92条设置了关于地方自治的规定:“有关地方公共团体的组织及其运营事项,按地方自治的宗旨通过法律形式规定。”1947年日本制定《地方自治法》,与宪法同时施行。地方自治包括居民自治与团体自治两种要素,前者强调地方自治要依据居民的意思来进行,体现的是民主主义的理念;后者是指地方自治以一定地域为基础,由独立于国家的团体进行,尽可能排除国家的干预,其背后则是自由主义思想。(14)

   西班牙1978年《宪法》第2条规定:“本宪法基于西班牙民族的团结、全体西班牙人共有的统一国家,承认并保障组成西班牙的各民族和各地区的自治权和团结。”(15)可见,西班牙将自治权视为自治地方固有的权利加以“承认”和“保障”。西班牙一共建立了17个自治共同体,并通过了相应的自治条例,其中3个是民族自治体,14个是地方自治体。西班牙的自治共同体是一种民族自治和地方自治相结合,民族自治权利主要体现在地方自治权利之中的一种政治体制。这种体制强调的是地方集体权利,而不是民族个体权利。(16)

   英国具有悠久的地方自治传统,但自治以尊重议会至上的原则为前提。1997年英国工党政府执政后,进行权力下放改革。苏格兰、威尔士、北爱尔兰组建了地方议会,实施自治,其中最为典型、影响最大的是苏格兰。(17)英国议会1998年通过的《苏格兰法案》,对苏格兰议会的组织程序和立法权限做出了详细的规定,相当于苏格兰自治的宪法。

   有学者主张,地方自治代表了处理中央与地方关系的一种模式,并对此作了类型化的分析,认为根据中央与地方的关系,地方政府存在三种类型:(1)行政体地方政府:地方政府是中央或上级政府的下级组织,不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。地方行政首长及其所属官员,由中央或上级政府任命,是中央或上级政府在地方的代表,依据中央或上级政府意志和指令行事,维护其统治。(2)自治体地方政府:地方事务由当地居民选举产生的地方政府自主管理,中央不予干涉。地方政府是一个自治团体,具有独立法人的地位。(3)民主集中制地方政府:在地方存在由当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的代议机关,并由代议机关选举产生行政机关。地方行政机关同时又是中央或上级机关的代表,是它们的下级机关。这一划分从表面上区分了不同形态的地方组织形式,但是它将地方自治机构作为地方政府的一种类型,混淆地方自治的性质。事实上,地方自治体现的是国家权力在地方事务管理上的边界,换言之,地方自治机构并不是国家政府的组成部分,各国宪法在涉及地方自治内容时,均将其排除在国家机构之外单独加以规定。因此,将地方自治理解为处理中央与地方关系的模式,将地方自治机构视为地方政府的一种类型是明显的误读。

总之,西方国家的地方自治具有其历史和文化渊源,是在摆脱封建专制统治的背景下发展而来,体现了国家权力在地方事务管理上的界限。传统的地方自治理论主要以英美法系的“固有说”和大陆法系的“转让说”为代表。“固有说”以自然法理论为依据,(点击此处阅读下一页)

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