郑永年等:一个自由放任改革时代的终结?

选择字号:   本文共阅读 586 次 更新时间:2014-11-25 18:25:06

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郑永年 (进入专栏)  

   十八大以来,新一届领导人和政府在政治、经济、 社会等方面开始实施新的以顶层设计为先导的改革措施。尤其值得注意的是,2013年的十八届三中全会所通过的改革方案强调,在发挥市场的主导作用的同时更好地发挥政府的作用,为未来的改革定下了基调。究其本质,这个基调就是为了解决政府和市场之间的关系问题。这个问题也是今天所有经济体所面临的最为关键的政治经济学问题。不过,现实地说,要在市场和政府之间找到一个均衡点也是一个极其困难的问题。自近代以资本为主导的市场经济建制产生以来,人们都在寻找这个均衡点,但在很多时候并不那么成功。两者一旦失衡,经济危机不可避免随之而来。中国历史上也存在着市场经济,但都是一些地方平台上的市场交易活动,资本从来没有占据市场的主导地位。近代以来,随着外国资本的进入,在一些地区,资本逐步开始发挥作用,但建国之后随着计划经济体制的确立,资本和市场退出舞台。这种情况在改革开放之后的今天得到了完全的改观。今天中国的市场经济俨然已经成为一个资本主导的舞台,和其他市场经济体并没有多大的差别,所不同的是,除了外国资本、本国资本、民营资本等一般资本外,中国还有庞大的国家资本在市场上活动。不管什么资本,当资本成为市场经济先导的时候,就要严肃看待政府和市场的作用了。如果说改革开放以来改革的历程是资本(不管是国际资本还是国内资本,不管是民间资本还是国有资本)自由主导的历程,那么我们现在所需要的是要建构一个资本和政府作用均衡的建制。或者说,如果前面三十多年政府的角色是扶持资本发挥作用,那么今天政府必须在扶持资本和节制资本之间实现均衡。如何实现这个目标?我们认为,政府应当在法治、监管、产业政策和社会建设上强化其作用,同时应当避免极端的经济自由主义和极端的经济民粹主义。从现实情况看,要实现市场的主导作用,那么就需要强化国家规制能力以避免经济利益集团化。“政府的更大作用”乃是保持一个开放的经济体,一个社会各阶层都能参与、都能受惠的经济体。

   新自由主义经济学在中国的命运

   历史地看,自由放任在中国的改革过程中有其必然性。1980年代开始的中国经济可以说是对计划经济的反动,而自苏联产生并扩散的计划经济本身又是对西方自由放任经济的反动。在计划经济下,消灭了所有的市场,政府主导资源分配。改革就是把市场“请回来”,让市场在发展经济过程中扮演一个重要角色。在整个1980年代,尽管人们对自由市场谈论得很多,但市场的空间实际上很小,主要表现为农村土地承包制(即从集体经济转型到家庭经济)、在城市容许和鼓励在国有企业之外生长出一个非国有的民营部门、中央向地方政府放权让利,在财政上实行包干制等。同时,因为当时的改革还没有触动到国有部门,城市里的企事业单位仍然能够提供一定的教育、医疗、住房等社会福利。

   1992年中共十四大提出了“社会主义市场经济”的概念,这具有划时代的意义,意味着中国正式向计划经济告别,在走上资本主导经济道路的同时开启了中国经济融入世界的过程。市场体制在资源分配上的作用越来越大,自由主义和市场化成为中国经济的主流。经济方面,国有企业改革和相关的产业政策开始实施。1993年起对国企进行战略性结构调整,主要措施包括兼并破产、组建大型企业集团等;1997年中共十五大正式形成“抓大放小”的改革战略,国有企业开始大规模改制。国有企业的改制造成了大部分当时处于亏损状态的中小型国有企业尤其在地方层面的民营化(即中国特色的“私有化”)。同时,另外一部分留下来的国有企业也通过减少教育、医疗等福利,把包袱抛给社会。很显然,新自由主义经济学在中国的影响主要是中小型国有企业的民营化和福利的市场化。前者表现为必然,因为大量亏损的国有企业的存在势必拖垮整个国民经济;而后者则导致了诸多没有预想到的结果。国有企业(尤其是大型国有企业)本身并没有实现市场化,到今天为止这些国企仍然是行政和政治组织,但其所负担的社会福利则被市场化。

   从经济增长的角度来看,新自由主义经济学成绩斐然。改革的绩效通过国内生产总值GDP以及财政收入等的高速增长体现出来。1990年到2000年,名义GDP年增长率达到18%。学界所说的“国家能力”(state capacity)在1990年代以后迅速增强。税收特别是中央政府的税收收入维持高速增长。自1990年代中期以来,财政收入增长持续超过GDP增长。同时,政府在基础设施及其他固定资产上的投资大增。

   但在企业和资本获得自由的同时,社会就没有那么幸运了。政府在监管企业、保障公平竞争、提供社会公共服务等方面没有发挥应有的功能。传统上计划经济负责的领域如医疗、教育、住房等逐渐市场化和货币化。1990年代后期,新自由主义首先进入医疗领域,使得这个领域成为暴富领域,其主体医院、医生、制药商成为暴富者,同时直到2003年,中国一半以上的居民没有医疗保险。1997年亚洲发生金融危机,当时的人们把应付危机仅仅理解成为维持高GDP增长,结果导致了教育领域的产业化。在中国的传统中,家长们为了下一代,可以不顾一切地投入。尽管官方从来没有正式提倡过或者承认过教育的产业化,但实际上教育产业化成为当时应付危机的一个有效手段。直到今天,中国的教育可以说是世界上最具有产业化性质的。2008年世界金融危机之后,住房的产业化也愈演愈烈,房地产成为中国的经济支柱。至此,中国所有主要的社会领域都被货币化和市场化。这和西方刚好走了一条相反的道路。在西方,随着经济的增长和发展,这些社会领域的产业化和货币化程度呈现下降趋势。因为民主的抵制,新自由主义没有攻克这些社会领域。在大多数发展中国家,例如印度,这些社会领域的市场化和货币化程度也远较中国为低。只有拉丁美洲国家,新自由主义经济学在右派政治强权(例如军人政权)的扶持下进入社会领域。不过,必须意识到,拉美国家的社会福利远较中国为高,因为这些国家在反殖民地统治过程中实现了相当长时期的民主政治,工会、宗教和市民社会等力量有能力为社会争取到社会福利。也就是说,就对社会的影响而言,新自由主义在中国较拉美来得深刻。

   在政府权力扶持下,资本主导的经济所产生的后果远远不止这些。单向面“亲商”,政府缺位监管经济成为必然。政府对企业的监管不力导致了食品安全问题、水污染、豆腐渣工程等等。基础设施建设呈现出过度投资的趋向,例如,桥梁、公路和码头等拆了又造、造了又拆。尽管GDP有了,但对一些不可再生的自然资源造成了过度的浪费。此外,居民收入不平等加剧。全国居民收入基尼系数达到了国际公认的警戒线。2008年的基尼系数达到了0.491。除了收入之外,资产的分配也相当不平等。一线城市出现 “蚁族”, 而房屋却大量空置。最近西南财经大学一项研究估计中国的城镇房屋空置率2013年达到22%,其中一线城市空置率达到21%。

   客观地说,在过去的十来年里,中国政府也开始了医疗和义务教育改革,在社会保障方面也努力不少,也有一些制度上的建树。但这些努力远远抵消不了医疗、教育和住房等重大社会领域的“新自由主义化”所带来的恶果。看病难、看病贵、房价居高不下等等问题始终存在。产业政策上,经济结构转型也困难重重。制造业主要集中在中低端上,许多高端产品依赖进口,比如手机的芯片、汽车发动机、精密仪器等等主要依赖进口。产业升级缓慢,产品附加值低下,经济整体缺失动力,诸类现象早已经引发出中国是否会陷入中等收入陷阱的忧虑和争论。

   政府和市场的重新定位

   2013年的十八届三中全会所颁布的《决定》在如何处理政府和市场的关系上提出了两个要点:第一,“使市场在资源配置中起决定性作用”;第二,“更好发挥政府作用”。对政府和市场关系的重新定义非常迫切,因为前面三十多年已经给予人们诸多宝贵的经验教训。但是“深化改革”不应当被理解成为毫无止境的市场主义,市场的“决定性作用”必须限定在经济领域。如果市场的“决定性作用”继续在社会领域发挥,那么中国社会会变得更难以治理。在社会领域,政府必须发挥更大的作用。即使在经济领域,也不应把市场的“决定性作用”理解成为政府的退出。虽然市场在资源配置中起着决定性作用,但政府在法制、监管、产业政策和社会政策上的作用不可替代。

   首先,政府必须提供一个法制框架。政府、企业、个人都在这个法制框架下活动。在理想状态下,国家通过一个公平的规则保证市场机制下竞争的自由和公正。政府在这方面的角色不可或缺。改革开放以来,中国已经有了文本意义上的法律,即法制,但法治仍然很微弱。这里,主要是法律执行力很低,很多法律只作为文本而存在。

   其次,监管是国家治理体系中不可或缺的一环。和法制相互补足,政府监管可以实现对经济活动的干预。如果产品和服务质量有问题,民众可以通过诉讼在事后追究企业的责任。而政府监管的重要之处在于可以相对更有效率地事前监督生产企业,保证产品和服务质量。同时,市场机制难以有效的配置公共物品如环境、公共卫生、公共交通等等(“市场失灵”),往往由政府提供这些公共物品。政府监管在提供和配置公共物品上非常重要。

   《决议》也强调了混合所有制的概念。在这个体制下,非国有资本可以入股国有企业,社会资本可以参与基本设施建设等。不过,在“混合所有制”的情况下,政府监管变得更加重要,也更加困难。政府要通过监管体系,承担起监管产品和服务质量的责任,但从结构而言,“混合所有制”会导致“左手监管右手”的现象。

   这方面,世界各国都有很多经验教训。例如美国在20世纪初出现了大规模的公共食品危机,大企业行为缺乏监管,环境问题日趋严重等等。为了解决这些危机,美国建立了许多独立的政府监管机构像FDA等等。种种危机通过加强政府独立监管逐渐得以缓解。目前的中国,政府监管的困难主要是监管机构不够独立甚至没有独立性,监管能力自然不足,监管投入自然不够。比如监管机构受地方政府管辖,独立性不强,受地方和部门利益影响很大。在“混合所有制”的前提下如何产生独立的监管机构,这是中国经济法制化的一个最严峻的挑战。

   其三,政府可以优化产业政策提高企业竞争力。除了传统的财政和货币政策之外,政府可以通过战略性行业的国企,稳定宏观经济。2006年国资委提出对包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业“保持绝对控制力” 。这里的问题在于如何在“绝对控制力”条件下这些部门不会演变成垄断性的既得利益,而是具有足够的动力通过产业升级,而非通过垄断来实现可持续发展。

   产业政策还包括政府可以对节能环保等行业的或对企业研发投入的补贴等等来鼓励某些行业发展。当然,企业技术创新和产业升级是未来经济转型的关键。技术创新和产业升级决定了生产率的提高。目前中国的劳动生产率只有美国的13%,大量的生产和出口集中在低附加值的部分。比如中国只生产了苹果手机iPhone附加值的4%,大量的利润被其他国家拿走。目前国家支持的七大新兴产业是好的开始。

   第四, 在社会体制改革方面,政府首先要对社会上的弱势群体提供社会安全网(safety net), 包括低保、养老金、失业保障等等。同时对大多数民众提供基本医疗、义务教育、公共住房等基本公共服务。

在这方面, 中国可以从东亚其他经济体的发展过程中学到很多经验。日本和后来的“四小龙”走的道路和欧洲不同。在强调市场的作用方面,东亚经济体和欧洲类似,但社会发展和社会建设方面则很不相同。无论是经济发展和社会发展方面,东亚经济体的政府扮演了极其重要的作用,它们在推动经济发展的同时也积极推动社会的发展。鉴于欧洲社会主义运动的经验,东亚政府往往先发制人,进行社会改革和社会制度建设,从而避免了类似于欧洲那样的长时期的、大规模的工人运动。在东亚,(点击此处阅读下一页)

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