江必新:法治现代化是国家治理现代化的核心内容

选择字号:   本文共阅读 336 次 更新时间:2014-11-24 15:01:30

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江必新  

    

   《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。”“国家治理现代化”的首次提出,是对“怎样治理社会主义社会这一全新社会形态”的重大历史命题的科学回答,是对如何解决改革发展中产生的一系列矛盾与问题的妥善应对,是充分发挥中国特色社会主义制度优势、提高党执政能力的必由路径,是国家长治久安、人民生活幸福的根本保障。国家治理现代化是一项系统工程,是对整个中国特色社会主义制度的全篇布局、协同推进。那么,在国家治理现代化的各项内容中,“法治”应当处于何种地位,如何实现法治的现代化进而推进国家治理的现代化是值得我们深思的问题。

    

   一、法治是国家治理现代化的基础内容

   国家治理现代化是国家治理体系和国家治理能力的现代化的总称,其中蕴含着制度体系的重构、治理方式的更新以及价值观念的表达。而这样的重构、更新或是表达需要一个平台来呈现、实施和保障,法治毫无疑问的充当了这个最佳平台。因此,法治化理所当然的成为国家治理现代化的基础或核心内容。

   1.法治是制度现代化的基本载体

   所谓国家治理体系现代化,实际上是制度的现代化,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、规则、机制、程序以及相关法律规范的总和。按照新制度经济学的观点,制度有正式与非正式之别。在现代国家,正式的制度都应当以法治的方式表达,制度的确立、调整和废除一般表现为相关立法的制定、修改和废止。到2011年3月,我国已经形成以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义制度体系就是通过中国特色社会主义法律体系而体现的。[1]

   法治是规则之治,它强调客观而非主观,强调理性而非激情,强调民主而非专断,强调程序而非恣意,强调稳定持续而非反复无常,强调制约公权而非权力专横,强调可预期性而非不可预测等等。将法治作为制度现代化的基本载体,就保证了制度的规范性、科学性、民主性、稳定性、程序性,并以国家强制力保障制度的全面贯彻和正确执行。此外,法治也是完善国家制度建设、实现国家治理现代化的应有内容,十八大报告提出将全面推进依法治国作为政治建设和政治体制改革的重要任务之一,《决定》也将推进法治中国建设作为全面深化改革的一项关键环节,也就是说法治既是制度建设的有力保障,也是制度现代化的重要构成。

   2.法治是治国理政的基本方式

   法治作为一种治国方式,其中心内涵在于将法律作为全社会的最高行为准则,摆脱“人治”对权力的绝对服从,强调法律在国家治理中的至高权威。1997年党的十五大明确提出依法治国方略;1999年依法治国入宪;2002年,党的十六大进一步强调依法治国的基本方略,提出要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来;2007年,党的十七大要求全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家;2012年党的十八大再次强调全面推进依法治国,首次提出法治是治国理政的基本方式。

   从“治国方略”到“基本方式”,我们党对法治的认识和追求经历了一个不断深化和发展的过程。将法治作为治国理政的基本方式,就是要将法治化作为国家治理现代化的最主要的、最基础的、最必须的方式,而不是次要的、一般的、可选择的方式。这意味着,从治理范围来看,法治必须覆盖经济、政治、文化、社会、国防军队、党的建设等各个领域。从治理主体来看,党必须依法执政,在宪法和法律范围内活动;领导干部必须运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定;社会组织和公民个人也必须依照法律规定的范围、方式、程序实现共治与自治。从治理手段来看,无论是刚性手段还是柔性手段、命令式手段还是协商式手段、规制性手段还是服务性手段、惩罚性手段还是激励性手段都必须依法进行,不允许违反法律规定或背离法律精神的情况出现。

   将法治作为治国理政的基本方式,必然要求加强法治各环节的建设:包括推进科学立法,完善中国特色社会主义法律体系;推进依法行政,建立权责统一、权威高效的行政执法体制,实现严格规范公正文明执法,杜绝执法缺位、执法过度、执法违法等问题;推进司法体制改革,保障审判权、检察权的独立行使,以司法的公正性构筑起保障人权、维护宪法法律权威的有效防线;推进普法宣传,促进法治文化在全社会的普遍形成,弘扬包含法治在内的社会主义核心价值观,凝聚全民守法的思想共识。

   3.法治是正义价值的基本表达途径

   正义是人类社会最基本的价值观念之一,如罗尔斯所言“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样”,[2]它为资源和利益在社会成员间适当安排和合理分配提供了基本的标准。

   正义是一个相对概念,不同时代、不同阶级、不同社会具有不同的正义观。在现代法治社会,正义往往通过法律规范来表达,进而从观念上的正义转变为制度上的正义。正义与法治是一种互动关系:一方面,正义是衡量法律之善的尺度。正义观念“把我们的注意力转到了作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性和合理性之上”,关注“法律规范和制度性安排的内容、它们对人来的影响以及在增进人类幸福与文明建设方面的价值”。 [3]当法律制度满足人们的需求时,社会就会认为法律是正义的或是基本合理的。当法律制度无法与人们的正义感相契合的时候,就到了法律需要变革或更新的时候。另一方面,法律是保护正义的屏障。正义所包含的自由、平等、安全等价值通过法律设定的经济运行机制、民主建设机制、公权力监督机制、个人权利保障机制等来规定和实现。如果没有法治保障,正义很可能成为掌权者随意操纵的价值工具,或成为强势群体所专有的话语体系。

   国家治理的目的之一就是营造一个公平正义的社会环境,为人民谋取更多福祉。国家治理现代化必须以法治化为核心,因为正义唯有通过法治的途径才能够准确表达和最终实现。

    

   二、应用法治推进国家治理现代化

   通过法治来推进国家治理现代化,这是一个具有内在矛盾的命题。法治化要求稳定性、持续性、规范性,强调的是不变;而现代化是不断全面深化改革的过程,强调的变。这种冲突和矛盾已经从现实问题中显现出来。当改革涉及部门利益或是地方利益的时候,部门和地方就以有法律规定、坚持法治原则为托辞拒绝或回避改革。因此各行各业都在推行改革,但改革仍举步维艰。十八届三中全会为我们制定了全面深化改革的方案,但改革的步骤是统一到全会精神上,还是统一到现行法律上?统一到全会精神上,可能与法律规定相冲突,造成有法不依的问题;统一到法律规范上,全会精神不能落实,改革难以推进。那么如何破解这个僵局?

   笔者建议,应当将十八届三中全会作出的全面深化改革的决定转变为全国人大的决定。理由有三:

   1.从文件性质来看,《决定》代表执政党的意志,其对改革的规划和布局充分体现了执政党的政策和主张。将《决定》转变为全国人大的决定,就是要通过发挥人民代表大会制度的特点和优势,将党的意志通过法定程序转变为国家意志和人民意志,将党的主张上升为具有法律效力的规范性文件,这样既能从制度上、法律上保障各项改革措施的贯彻和落实,又能避免《决定》与法律规定的相互矛盾。至于全国人大的决定与其他法律的冲突问题,运用法律规范冲突的适用规则(上位法优于下位法、新法优于旧法)即可解决。

   2.国家治理现代化涉及到经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等各个领域体制机制的重构和变革,这些制度相互关联、彼此影响,需要统筹规划、整体推进,哪一个环节出现问题或是发展滞后,都会阻碍总目标的实现。改革意味着相关立法都要修改,如果零敲碎打的一个制度一个制度的建构、一部法律一部法律的完善,改革的“整体”节奏将受到影响。将《决定》转变为全国人大的决定是“一揽子”解决问题的方法,既解决了改革有法可依的问题,又保证了改革的全面性和系统性。

   3.如果按照一般程序逐一修法,就全国人大的立法进度而言,恐怕需要几十年的时间。且法律的颁布和修改需要严谨细致的必要性、可行性论证,对于未经实践检验,条件不成熟的改革措施尚不能制定法律。而面对国际上日益严峻的竞争和挑战,国内社会结构剧变所带来的利益对抗、矛盾交织以及人民不断增长的物质文化需求,改革具有紧迫性。建立一整套成熟完整的、具有中国特色的、与时俱进的国家治理体系,离小平同志在1992年南巡讲话中提出“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的要求仅有七八年时间,时不我待。我们需要一个便捷的方法使改革获得法律的总体授权,待时机成熟再逐一修法,因此将《决定》转变为全国人大的决定就是最佳路径。

    

   三、实现法治自身的现代化

   国家治理现代化要依靠法治化推进,但法治本身所包含的内容并非都是积极的东西。习总书记曾提到:“不是什么样的法都能治国,也不是什么样的法都能治好国。”这一论断精辟而且深刻。历史上以法治国但权倾国灭者不在少数,秦、隋皆是如此。以往的经验告诉我们,越是强调法治,越是要注重法的质量与品格,法治本身也要经历一个现代化过程,方能去糟取精、革故鼎新、适时应务。对于如何实现法治的现代化,笔者有一些初步的想法:

   1.法治现代化要融入现代的法治精神和时代的核心价值体系

   法治精神是法治的内在品质、基本价值及核心观念。如果将法律制度看作法治的“硬件”,那么法治精神和价值就是法治的“软件”。软件的精神意蕴、气质品格直接决定了“硬件”的构造和安排,而“硬件”不断的升级和完善,也是为了更好的服务于“软件”,从而彰显“软件”的价值。由此,法治精神发挥着根本性、基础性的作用,法治的现代化必然以法治精神的现代化为起始。

   对于现代法治精神的应有内涵,学界讨论很多。笔者认为应当秉持辩证法治观或称中道法治观对现代法治精神进行探索与凝练。其内容可以归纳为“六个协调”,即规则至上与良法善治相协调、自由人权与平等和谐相协调、官民共治与全民守法相协调、积极履责与制约公权相协调、惩恶扬善与以人为本相协调、公平正义与效率效益相协调。[4]这六对内容相辅相成、互制互补、共存共治,一起组成了现代法治的价值内核,并成为贯穿于法治各环节的精神命脉。

   同时,习总书记指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”法治的现代化不仅要秉承和保有先进的法治精神,更要积极融合时代的核心价值体系。社会主义核心价值观源自于中华优秀传统文化,其蕴含的讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代精神与现代的法治精神殊途同归。将法治融入社会主义核心价值体系,有助于使法治成为一个“本土化”、“民族化”的精神符号,加强民众对法治的理解和接纳,最终使敬法、遵法、守法成为全社会的思想共识。

   2.法治现代化要以现代理念重新阐释公平正义的内涵

“公平正义”是十八大报告中使用频率最高的一个概念,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 《行政管理改革》

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