郭松山 黄绍华:我国现行房地产税制的博弈分析

选择字号:   本文共阅读 3079 次 更新时间:2005-08-07 20:53:38

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郭松山   黄绍华  

  

  「摘要」近年来我国房地产行业发展迅猛,但房地产税收增幅较低,从博弈论角度分析,由于征纳双方存在信息不对称现象及现行房地产税收政策激励相容约束机制的缺失,致使房地产偷逃税严重,且商品房价格居高不下。本文认为,改革现行房地产税制,关键是如何解决在遵循效率、公平和财政原则前提下,消除房地产行业信息不对称的问题。

  「关键词」房地产税制/博弈激励/相容约束/偷逃税

  

  一、我国房地产税收问题的提出

  

  自国家实行土地有偿出让、转让制度以来,房地产市场发展非常迅猛,私人拥有房地产的数量不断上升,全国房地产开发投资增长强劲。然而与迅猛发展的房地产业相比,我国房地产税收收入的增长却十分有限。1998~2003年,我国房地产开发经营总收入和财政收入总额的年平均增幅分别为25%和17%,(注:数据根据以下书籍整理而得:《中国统计年鉴》1998~2004年,中国统计出版社相关年份出版;《中国财政年鉴(2003)》,中国财政杂志社出版社2003年版;《中国税务年鉴》1998~2003年,中国税务出版社相关年份出版。)而与此密切相关的房地产税收虽然绝对量增长也较快,但税收额占整个财政收入的比重始终维持在4.4%左右,增长非常有限,这与近年来整个国民经济持续稳定增长,房地产业迅速崛起壮大不协调。有分析认为,房地产行业是当前我国偷逃税收最严重的行业之一,这虽与税务部门征管工作不无关系,但从根本上却暴露出我国现行房地产税制的诸多不合理之处,本文试用博弈论的方法分析我国房地产税收政策设计中存在的问题。

  

  二、对我国现行房地产税制的博弈分析

  

  博弈论基本假定人是有理性的。所谓理性的人是指博弈参与人清楚地了解自己的目标和利益所在,并始终从自身利益最大化的角度来做出选择。博弈论研究理性的人之间是如何进行策略选择的。房地产属于不动产,房屋自建成之日起,从开发、流通到保有经营等各个阶段,始终存在房地产税收征收的问题,因此房地产税收博弈参与人既包括税务机关和房产开发商,也包括房产购买者,有时还要考虑中央和地方各级税务部门间的行为反应和选择。我国现行房地产税制在税种结构、税率设置、计税依据、税费负担、土地出让制度和税收成本等方面都存在着不利于优化房地产资源配置的问题,使得房地产税制应有的效率原则没有很好地发挥出来。从博弈论角度看,产生这些问题的关键是信息不对称现象的存在及现行房地产税制的激励相容约束效应的缺失,由此导致房地产行业偷逃税问题严重和房地产交易价格的居高不下。

  

  (一)房地产开发成本的混乱,加重了房地产税收征纳双方的信息不对称状况

  与我国房地产开发有关的成本包括租、税、费三部分,理论上租、税、费三个经济范畴区别明显,互不重复。但在实践中,由于存在部门利益分割,每个部门从自身利益出发,都对土地和房地产的开发进行管制并收取相应的租、税、费,由此以税代租、以费代税、以费挤税的现象非常普遍。如据典型调查,目前各城市在房地产开发经营中涉及的各项税费项目有60~180多项,其中税仅有12种左右。上海市有关部门的详细调查表明,在涉及房地产开发项目从前期筹备、动迁、建设到验收的整个环节,共有182个收费项目,经核查有83个属于不合理、不合法的项目。(注:安体富、王海勇《重构我国的房地产税制:理论分析与政策探讨》,《公共经济评论》2004年第6期。)由于租、税、费体系混乱,税务部门和其他诸如计划管理、土地管理、城市规划、房产管理等行政部门信息传递机制尚未建立,很难掌握房地产开发企业的涉税资料,使得房地产开发企业建筑成本信息和其收入情况几乎处于监管之外,相应增加了税务机关对房地产税收的征收成本。而纳税人对房地产租、税、费制度的掌握往往较全面,对在各种情况下政府的行为选择较为清楚,理性的纳税人会充分利用各种手段使自己的“税收损失”尽可能地小,即纳税人具有偷逃税收的动机和预期收益。

  

  这里我们用一个税收征管博弈模型解释。假定纳税人对是否纳税犹豫不决,纳税人有两种选择:纳税或不纳税,而同时税务机关对不依法纳税也有两种选择:处罚或不处罚。假设纳税人应缴税款为T ,因偷税补罚款的金额为F ,税务机关的检查成本忽略不计。由于T 、F 值未知,税务机关与纳税人的博弈均衡取决于政府对不纳税行为给予处罚的严厉程度以及税务机关对纳税人进行检查的概率。税务机关选择由不检查到检查时,纳税人将获得由T 到-F的收益,所述情况由上图表示:图中斜线与横坐标轴的交点0=P*为边际概率,即当税务机关以小于0=P*的概率进行检查时,纳税人的收益大于0,那么他的最优选择是偷税;当税务机关以大于0=P*的概率进行检查时,纳税人的收益小于0,此时他的最优选择是不偷税。

  在检查概率一定的情况下,税务机关对纳税人偷税处罚越重,纳税人偷税的动机越弱;若处罚程度一定,较高的检查概率有助于降低纳税人偷税的期望收益。对于房地产行业而言,目前由于房地产纳税人拥有更多的有关政府各部门情况的私人信息,许多房地产纳税人还可以利用自身掌握的信息优势进行更多的偷逃税寻租活动,相比于其他行业,房地产行业成为偷逃税重灾区就有了合理的经济学解释。

  从房地产纳税人与消费者的关系来看,两者同样存在信息不对称的问题,房地产商拥有过多的成本信息,可以将房产开发、建筑、销售等各环节的成本连同寻租成本合并计入房地产价格中。房地产商还可能利用自身的信息优势构成利益集团,在房地产行业内部进行串谋,共同操纵、炒作价格,由此导致房地产价格的节节攀升。此种情况下消费者的谈判能力大为削弱,过高的房地产价格超出了普通居民的消费能力和预期,使房地产市场易于产生难以估量的房地产泡沫问题。近年来,房地产开发每年增幅平均在30%以上,住房消费增幅达20%以上,但商品房空置率每年也增长10%以上。2003年商品房空置达1.2亿平方米,积压信贷资金约2500亿元,其中空置1年以上的超过50%,(注:刘维新《开征物业税提出的背景及对房地产开发与消费的影响》,《中国房地产金融》2004年第5期。)这说明房地产开发潜存着泡沫风险。过高的房价超过一定程度还会产生消费者逆向选择的问题。最近北京市出现了个人集资买地合作建房的事件,该事件暴露出房地产市场的缺陷,从深层次分析是供求双方利益博弈的结果和反映,这其中现行房地产税费制度起到了推波助澜的作用。

  

  (二)现行房地产税收制度的激励相容约束机制不完善,致使出现“税收悖论”等问题

  1.对“税收悖论”的解释。激励相容约束机制指的是制度设计要使代理人真实地公布自己的私人信息,保证代理人在说实话时的收益不小于说假话时的收益,从而达到设计者所期望的目标,避免出现不希望出现的结果。这里的税收悖论是指因未预料到的因素而产生的有税收不上来的现象。房地产税收悖论主要表现在土地增值税政策设计方面。

  土地增值税理论上是为了规范土地、房地产市场交易秩序,合理调节土地增值收益,抑制房地产的投机炒卖活动而开征的税种,但在实际执行中该税存在计算复杂、征收数额低、征收和缴纳成本都很高的弊端。

  现行地方税收立法权集中在中央一级,地方税务部门既无权开、停、减、免地方税,也不能调整税目、税率。针对土地增值税征收中存在的问题,许多省级地方税务部门在自身权限范围内出台了土地增值税预征管理办法,该办法以较低税率(约0.5%~3%)对纳税人按销售额实施土地增值税预征,预征规定纳税人在项目竣工时可以提出清算要求。名义上该办法是公平的且符合国家税法的内容要求,但按照税务部门的设计,地方税务征收机关就没指望纳税人来清算此项税收,一方面由于存在信息不对称问题,税务部门无法清楚知道纳税人的税源情况,而计算的复杂性无疑将增加税收征收成本,对此项税收进行监控得不偿失,于是税务部门在纳税人提出清算要求时又设置了许多条件,如需账目健全、无欠税记录,等等,这些条件为土地增值税的清算设置了障碍,必将大大提高纳税人清算的难度。这样地方税务部门既能够降低征收成本又达到了征税的目的,同时还没有违背相关税收法律规定。另一方面多数房地产企业账目比较混乱,此时即使土地增值税预征额高于其实际税负水平,纳税人也缺乏清算的激励,因为采取此项行动的期望收益不足以抵消其可能受到的处罚,由此纳税人也愿意按照有关规定预缴土地增值税。预征办法的实施使土地增值税成了政策意义和财政意义都不大的税种。

  2.房地产税制存在“重流通轻保有”的问题。我国现行税制在房地产流通环节税种较多,税负较重,而在房地产保有环节税种较少,税负较轻。在保有阶段土地使用税税率较低,房产税按房产原值征收,一般情况下房产保有时间越长房产原值与房产的现值差距越大。这就决定了保有阶段存在着房地产税源的流失,并影响到税收征管的力度。而重流通的局面则使得房地产的建设成本大幅提高,抑制了土地正常的市场交易,助长了土地的暗箱操作和隐性流动,大量与土地有关的腐败寻租行为由此滋生,总体上不利于房地产业的正常发展。

  现行的土地批租制被认为是推动房地产成本上升的重要因素。土地批租制根据土地的不同用途,批租期限从50年到70年不等。一次性收取几十年的土地出让金无疑抬高了地价,建设单位也会将其转嫁到商品房价格中去。政府通过土地出让可以得到即期收益,短视的政府为了自身利益最大化,自然顾及不了下届政府的发展问题。以“寅吃卯粮”的方式获取土地财源,将强化房地产流通阶段的成本价格形成机制。不改革土地批租的缴费方式,房地产价格失真及滥用土地的现象难以彻底消除。

  征收房地产税收的初衷是为了增加国家财政收入,运用税收杠杆调节土地房产资源的合理配置。但是“重流通轻保有”的税收政策,一方面增加了房地产所有者出让房产的成本;另一方面保有成本较低,房地产在存量市场上大量积压,从而加重了房地产市场的畸型发展。房地产税制的负效应使得房地产税收收入与经济发展同比例增长的局面难以实现。

  3.房地产税制有违公平原则的解释。现行房地产税制存在征收范围过窄、内外税制及税收政策不统一、重复课征等问题,妨碍了税收的横向和纵向公平原则。房地产税制征收范围过窄主要指房产税和城镇土地使用税的征收范围仅包括城市、县城、建制镇和工矿区,而乡村地区则不征收,形成不同区域单位个人竞争中的税负不公。内外有别的两套房地产税制,总体上使得外资房地产企业的税收负担过轻。这一方面加剧了内外资企业间的不平等竞争,同时也激励内资房地产企业纷纷改制为外资企业以合理避税,或假借外资企业名义偷逃税款,从而不利于公平税收负担原则的体现。

  4.地方税务部门在博弈中的作用分析。根据博弈论原理,在一个由中央政府、地方政府和纳税人三人零和博弈中,任何两个参与人都可以联合起来对付第三人,由此获利。在过去和当前的税收实践中已出现地方政府与纳税人联盟以取得更多利益的现象。房地产税收多属于地方税源,其与地方政府的利益相关性较强,在税制设计中理应赋予地方税务机关一定的立法权和激励机制,以利于地方组织财政收入职能的发挥。房地产税收具有税基不易流动,收入稳定可靠,不易发生周期性波动,以及征管复杂等特点,西方发达国家出于征管便利和提高地方公共产品和服务供给效率的考虑,一般都将房地产税作为地方税收的主体税种,如美国的房地产税占地方财政收入的50%~80%.

  然而,与我国房地产有关的许多税种不支持地方政府财政收入原则的实现,如房产税是以房产原值而非以房产评估值为计税依据;土地增值税计征繁琐却收入极低;土地使用税税率很低,等等。这就决定了房地产税收在组织财政收入上的后劲乏力。据统计,从1998~2002年,我国直接针对房地产征收的税收收入只有2300多亿元,5年间房地产税占我国地方财政收入的比重,最低为6.41%,最高不过7.94%,平均7%多一点,(注:数据根据以下书籍整理而得:《中国统计年鉴(2003)》,中国统计出版社2003年版;《中国财政年鉴(2003)》,中国财政杂志社出版社2003年版;《中国税务年鉴》2001~2003年,中国税务出版社相关年份出版。)这一比值大大低于美国等发达国家,房地产税收目前还难以成为我国地方政府的主体税种。从激励相容角度来看,房地产税制改革应有利于培植房地产税源,促进其在地方财政收入中作为主体税种作用的发挥和巩固,这样才能实现中央、地方、纳税人三方博弈的最大化收益。

  

  三、结论

  

  由于房地产行业涉及面广,房地产税收存在多重环节的信息不对称问题,致使房地产行业的税收惩罚成为不可置信威胁,税收违法的收益远高于其依法纳税的收益,且房产价格居高不下。随着市场经济体制的深入进行,我国的经济、社会条件发生了很大变化,然而现行房地产税制未能形成一种有效激励机制,税收政策不符合纳什均衡选择。本文认为,改革现行房地产税制的关键是在遵循效率、公平和财政原则前提下,从根本上消除房地产行业信息不对称的问题。要从房地产开发环节着手,结合土地流转制度改革及房产保有阶段的税制结构调整,减少房地产行业的私人信息拥有量,增加房地产开发建设的信息透明度,只有如此,价格机制才能理顺,房地产税收与房地产经济增长的良性循环及消费者对商品房正常的消费预期也才能实现。改革的方向是建立科学的物业税收体系,在统一内外税制的基础上,按照简化税制,扩大税基,降低税率的总体思路,改革房地产过于混乱的租、税、费体系,取消土地增值税,简化归并房产税与城市房地产税等税种,完善契税和印花税,开征遗产税与赠与税等,致力于建立一个税负合理、结构科学、征管便利、收入稳定、调控有效的物业税体系。

  

  作者单位:中国社会科学院研究生院;山东经济学院

  

  「参考资料」

  [1]张维迎《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1999年版。

  [2]岳树民《中国税制优化的理论分析》,中国人民大学出版社2003年版。

  [3]路小平、张红《我国房地产税收体系改革初探》,《中国房地产金融》2002年第1期。

  [4]周宇《博弈论在税收征管中的应用》,《事业财会》2003年第5期。

  [5]岳树民、王海勇《我国现行房地产税制的现状及问题分析》,《扬州大学学报》2004第9期。

  来源:http://www.cel.cn/show.asp?c_id=309&c_upid=107&c_grade=4&a_id=8269

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文章来源:《税务研究》2005年第5期

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