林毅夫 蔡昉 李周:国有企业产生的逻辑

选择字号:   本文共阅读 5545 次 更新时间:2005-08-07 00:05:26

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  由此形成任何大型企业都存在的企业委托-代理关系。由此可见,所有权与经营权发生分离是国有企业的基本属性11.相应地,同其它所有者与经营者相分离的大型企业一样,国有企业也有以下三个需要解决的问题。

  第一,所有者和经营者的激励不相容。在两权分离的情况下,企业所有者与经营者的利益通常是不一致的,也就是说,委托-代理关系的形成,天然地会产生所有者和经营者激励不相容的问题。例如在中国经济建设的初期,国家的目标取向是最大限度地动员资源,以尽快扩大重工业的规模,加速重工业化进程。而企业经理人员和职工则倾向于扩大企业规模、增加个人工资和扩大社会影响。

  第二,所有者与经营者之间存在着信息不对称。在现实中,企业经理人员总是拥有更多的关于企业经营过程中收入和费用的真实信息,而作为委托人的所有者,由于不参与实际经营,获得相应的信息需要付出高得多的成本。这种信息不对称为经营者侵犯所有者权益提供了机会。

  第三,所有者和经营者对企业经营结果所负责任的不对等。为了最充分多激励经营者的聪明才智,所有者往往把经营者的收益同经营成果有机地联系在一起;然而,一旦经营不善导致恶劣后果,代理人承担的责任毕竟有限,最多不过是个人信誉、财产或自由的丧失,这与所有者或委托人的资产损失相比就十分不对称了。这种责任不对等有可能诱发代理人采取风险过度的行为,如巴林银行的里森事件,也有可能采取掠夺性的资产转移行为,使所有者的利益受到损害。

  在市场经济体制下上述三个问题都是可以解决的。因为在充分竞争的市场环境下,企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。通过企业的实际利润水平(或成本水平)和平均利润(或平均成本)的比较,就可以看出企业的经营状况。换句话说,如果存在着由充分竞争产生的平均利润率,每个企业的利润水平就是反映企业经营好坏的充分信息,所以利润率可作为考核和监督企业经营的充分信息指标12.这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题,但它是一种简单的、成本低廉的度量企业经营好坏的手段。由于经理人员只有取得良好的经营绩效才能在经理人员市场上的竞争中占据有利地位,所以当充分信息和经营人员市场结合在一起后,经营者与所有者的激励便相容的。而一系列事先对企业经营行为作出规范的管理制度和内部治理方式,则是对应于各种特定情况,最大限度地解决经营者与所有者之间责任不对等所带来的问题。

  然而在计划经济体制下,市场机制受到了抑制。由于没有充分竞争的市场,也就不存在能用来考核企业经营状况的平均利润率,企业的利润水平就不是充分反映企业经营好坏的信息,也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。由于没有可用来考察和监督国有企业经营状况的充分信息指标,要获取企业的开支水平是否合理,利润水平是否真实,以及所有者利益是否得到保障等信息,其费用就十分高昂了。所有者和经营者之间的激励不相容便成为一个难以解决的问题,而责任的不对等又会使这种不相容性进一步加剧。如果国有企业拥有经营自主权,他们就有可能多吃多占,侵蚀原应属于所有者的利润和收益,而且在产业和企业间的要素报酬率存在很大差异的传统经济体制下,他们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方13,这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施,破坏整个计划经济体制下的均衡。

  既然建立国有企业的目的是为了使政府能够最大限度地集中和配置企业剩余,使整个经济中的资源配置最充分地体现优先发展重工业的战略意图,在不存在充分信息指标的情况下,国营企业是不能拥有经营自主权的。在这种情形下,国有企业所需的投资和其他生产要素由政府无偿拨付,所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定,在财务上实行统收统支,利润全部上缴,亏损全部核销,便成为监督成本最低的制度安排。事实上,国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。下面,从企业经营的几个主要方面,来分析国有企业管理体制或内部治理方式的内生逻辑。

  1、企业生产体制。由于所有者和经营者信息不对称,企业生产什么,生产多少和怎样生产,就不能通过一种简单明了的方式进行监督。在企业所有者和经营者激励不相容的情形下,国有企业的经理人员有足够的激励夸大生产成本,隐瞒利润,提高企业、职工和他们自己的福利。解决这一问题最直截了当且奏效的治理方式,就是要求企业必须按照政府或上级主管部门的生产指令从事生产。正如传统的社会主义经济学教科书上所描述的:“生产什么,生产多少;你供应我什么,我供应你什么,都是统一规定的。这种关系,就同一个车间内不同的工序或同一个企业不同的车间一样。14”企业只需完成这些具体任务,不能根据市场上的需求变化调整生产计划,更无权决定生产什么。

  2、企业财务体制。在产品和生产要素价格高度扭曲,企业又无权决定生产方向的情形下,必然出现一部分因政策原因而盈利的企业,一部分因政策原因而亏损的企业。由于缺乏竞争性市场条件下形成的利润率这样一个充分反映企业经营状况信息的有效指标,国家难以区分企业的盈利或亏损是由政府的战略意图和价格扭曲造成的,还是企业经营造成的。为了防止盈利企业享受政策性盈利之惠,同时使因政策性亏损的企业能够保持正常生产,实行统收统支的财务管理制度,便成为国有企业管理体制的一个重要组成部分。此外,为了防止国有企业采用“挤成本”的办法截留资金,侵蚀国有资产,增强自己的财务实力,对国有企业实行极为严格的成本管理,规定厂长经理只有批准200元(后来改为300-500元)的低值易耗品进入成本的权力。大修理基金的使用范围也是非常严格的,明令规定不允许利用大修理使固定资产“增值或变型”。

  3、劳动工资管理制度。资金密集生产上所需的劳动力少,因此,把有限的资金用来优先发展资金密集型的产业,创造的就业机会就少。因此,为了解决增加就业的实质,就只好把劳动用工权统一掌握在专门的主管部门手里,并逐步扩大,统一安排就业的对象,统一安排就业的范围,从大学毕业生、中专技校毕业生,直至复员退伍军人和城市待业青年。对就业实行集中管理以后,国营企业的职工人数计划由国家逐年批准下达,企业增加新职工需经主管部门批准。又由于企业的盈利或亏损主要决定于企业职工的努力程度。因此,职工的工资福利水平不能和企业的利润水平挂钩。国营企业的工资标准和升级制度就只能由中央政府统一规定。在低工资制度下,为了保障职工及其家庭的基本生活,在货币工资之外辅之以生活必需的实物福利和社会性服务,如住房、医疗、教育、托幼等等。可见,企业办社会也是劳动就业制度的一种内生结果。由于国有企业履行了保障就业和提供社会性服务的非生产性职能,国家也要同时控制其这两方面的活动及其结果,政企不分就成为必然。

  4、物资配置体制。人为地压低产品和生产要素价格,必然使短缺成为普遍的现象。为了确保稀缺资源流向体现国家战略意图的部门,必须采用高度集中的计划方式来配置资源。

  所以,国有企业定期向政府主管部门报送所需物资的计划,经批准后由物资部门根据指令性计划供货,也是使物资配置和其他方面的安排保持一致的必要手段。

  5、产品销售体制。由于国家不用利润率这一充分信息指标来监督和考核企业经营绩效,就不得不控制住企业经营的各个环节。如果企业拥有产品销售权,就意味着其可以自行选择销售对象、销售数量和产品价格,国家就无法控制住购买其产品的企业,物资配置权就会失控,也难以掌握企业销售收入的真实信息,从而给企业截留经济剩余开了口子。所以,按照国有企业制度安排的逻辑,必须剥夺企业的产品销售权。事实正是如此,企业主管部门监督企业按指令性计划生产,产品经验收进入企业仓库后,就相当于进入了国家的仓库,由国家的物资部门负责调拨,企业无权处理这些产品。

  至此,可以清楚地看到传统国有企业管理体制形成的内在逻辑∶国家把企业委托给经理人员经营,产生了国有企业所有者和经营者之间的信息不对称和激励不相容;由于没有一个简单且低成本地反映企业经营状况的充分信息指标,要防止经营者侵犯所有者的权益和干扰重工业优先发展战略的实施,就不能给企业经营自主权,由此形成了企业产、供、销和人、财、物完全被统死的微观经营机制。在社会主义制度下,工人阶级是国家和企业的主人翁的意识形态,在现实中让位于经济逻辑。在这种逻辑下,不给企业经营自主权是一种成本最低的制度安排。

  在改革前的近30年里,国营企业的管理体制有过多次变动,然而这些变化主要是经济决策权在中央政府和地方政府之间的转移,这种委托层(而不是委托-代理)之间的事权重新划分并不影响国营企业高度集中的计划管理体制,经营方式和调节机制。委托层之间的事权调整曾使国营企业的隶属关系发生过数次重大变化,但是,国营企业无论隶属于哪一级政府,都不拥有生产经营决策权,即国有企业的委托-代理关系并没有发生实质性变化。

  

  三、国有企业改革成功的关键

  

  从第一个五年计划期间开始推行的重工业优先发展战略,内生出扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制。这一经济体制无疑解决了在一个经济十分落后的发展起点上把积累率提高到15%以上的增长问题,并借助于国营企业的发展,以较快的速度建成了门类比较齐全的工业体系,使中国的经济结构发生了很大变化。统计资料表明,在1952年至1978年的26年里,工业占国民收入的份额由19.5%%上升到49.4%,提高了近30个百分点;而国营工业又是工业增长的主要源泉。这一时期,全国国营工业总产值由142.6亿元增加到3416.4亿元;按可比价格计算,国营工业产值增长了17.15倍,年平均增长率高达11.55%,其占全国工业总产值的份额也由40.5%上升到80.8%.15这一时期最为显著的特征是重工业增长得特别快(2680.4%),是轻工业(870.6%)的3倍多,与此相对应,重工业产值占工业产值的份额由35.6%上升到57.3%.重工业发生了鹤立鸡群式的突飞猛进。工业在国民收入份额中的急剧提高,是罕见的历史现象。例如,在工业化过程的最初40年或50年间,英国在1801-1941年期间工业份额只上升了11%,日本在1878/1882-1923/1924年间提高了22%,都不及中国快。

  但是,这种结构变化基本上是靠追加资源投入的倾斜配置带来的,是以牺牲具有比较优势的产业的发展为代价的。更为棘手的是,它使我国就业结构的变化速度大大滞后于产值结构的变化速度,人口集中的速度大大滞后于资本集中的速度,发展中国家所特有的二元经济特征基本上没有消除掉。由于企业并不直接面对市场,产品不愁卖,感受不到也无须考虑需求的变化;16由于没有竞争的压力,企业改进产品质量、降低成本和提高效率的激励明显不足,以致失去了许多技术创新的机会,大大延缓了技术变革的速度。有关各种要素对经济增长贡献的研究表明,在传统经济体制期间,国营企业的经济增长主要依靠追加物质生产要素,技术进步对工业增长的贡献或总要素生产力的贡献极为低下。例如,世界银行得出了总要素生产率不足10%,甚至为负的结论。目前,几十年来国有企业经营绩效低下事实上已经成为经济学界的共识。

  然而,对国有企业为什么经营绩效低下和如何扭转这种局面的看法有较大的不同。一种比较流行的观点认为,国有企业经营绩效差的主要原因是产权不清,而明晰产权是扭转这种局面的关键所在。我们认为,国有制和国有企业的内部治理结构是内在的,如果不把产生这样的所有制安排和治理结构的外部原因先解决好,那么,任何企图改变原有的产权安排和内部治理结构的努力,都将事倍而功半。而且,可能使事情更糟,而不是更好。

  要改革好目前企业,就必须从大型企业必然面对激励不相容、信息不对称和责任不相当的特性出发,创造公平竞争的环境,使企业的利润可以成为衡量企业经营好坏的充分信息指标。据此,来制定奖惩制度,使所有者和经营者的激励完成相容,然后,进而改善内部治理结构,在对企业经理人员充分授权的情况下,防止责任不相当的可能带来的问题。自79年的改革开放以来,由于非国有企业的涌现,以及国有企业开始具有独立的利益动机,竞争的局面已经开始出现,但国有企业还承担着许多历史遗留下来的各种政策性任务。由于这种政策负担的存在,国有企业的利润水平还不能作为衡量企业经营好坏的充分信息标准。(点击此处阅读下一页)

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