郭道晖:依宪治国是执政的基本守则

选择字号:   本文共阅读 1611 次 更新时间:2014-11-03 22:04:40

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郭道晖 (进入专栏)  

    

   1954年9月20日,我国第一届全国人大第一次会议通过了我国第一部“宪法”——“1954宪法”,今年正逢它诞生的60周年。早在新中国成立前夕的1949年9月29日,全国政协第一届全体会议就通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,以之作为中国共产党由一个革命党转化为执政党的合法性依据。“1954宪法”进一步正式确认和初步规范了治国的根本准则。可见,宪法和依宪执政、依宪治国对中国共产党取得和保持执政的合法地位具有多么重要的意义。

   毋庸讳言,党执政60多年来,党并未完全自觉到这一点。前30年还发生诸多脱宪、违宪甚至毁宪的事件。

   党的十八大迎来改革开放新时期。十八大报告在“推进政治体制改革”一节中强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”,为此提出了7项重大任务,其中包括“全面推进依法治国”,重申“党必须在宪法和法律的范围内活动,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。十八大三中全会的《决定》进一步提出了“建设法治中国”的宏大目标与任务和推进国家治理现代化的重要方略。新一届党中央领导人习近平上任伊始就强调,宪法的生命与权威在于实施。即将举行的四中全会还专以“依法治国”为主题,可谓“史无前例”。这一系列动作,昭示了党中央对实施宪法的高度重视,“依宪执政”“依宪治国”的原则已尽在不言中,启发了人们对建立法治中国的美好愿景的殷切期盼。

   当前,治党的重点是整顿党风,严惩贪腐,“打老虎”已初步取得巨大成果,受到党内外的热烈拥护,赢得失落的党心民心,为全面深化改革开拓了新局面。从治国的长策看,更重要的是要调整党同国家、同人大、政府和司法机关的关系,包括更新执政党的“法治思维”和建立对执政党与国家权力的有效监督与制约制度,特别是覆盖于国家治理中各个领域的执政党领导地位与作用,必须按宪制的原则和法治的要求,既坚持又要做相应调整和改革,摆正党权与国权、民权、人权的法理关系,落实党的十一届三中全会和邓小平在1980年就提出的“改革党和国家的领导制度”的构想,实行党政分开,克服以党代政、权力过分集中以及封建专制主义遗留影响等弊端,实现党的十六大就已提出的任务:规范执政党与人大和政府、政协以及人民团体的关系。这应当是全面深化改革的核心要务。

    

   否弃“以党治国”的旧思维和旧体制,实行依宪治国,由“党治”转为“宪治”

   近现代民主国家都实行政党政治,通过政党来表达它所代表的阶级、社会群体的利益与意志,并通过竞选争取成为执政党,领导政府,治理国家。我们中国的政治制度同西方民主国家有本质不同,但也需要有作为执政党的中国共产党的领导和各民主党派的参政和监督。执政党治国必须是“依宪治国”,要改变长期以来实行“以党治国”的弊病,把“党必须在宪法和法律的范围内活动”由党章的自律性规定升华为宪法的基本原则和宪法规范。

   强调这项原则,首先是基于汲取沉重的历史教训。十八大报告提出我们“决不走改旗易帜的邪路”,根据我们党的历史教训,我认为最危险的“邪路”就是文革时期执政党不受宪法约束,“踢开宪法闹革命”,无法无天,恣意妄为。

   1.从20世纪50年代后期到文革历次政治运动,执政党领导人不时撇开或“踢开”宪法、自行其是的严重违宪行为,导致几千万人生命的牺牲和受难,整个中国陷于贫穷饥饿、濒于崩溃的边缘。

   2. 20世纪80年代初能够转入改革开放新时期,并取得重大成就,则是由于初步恢复和维护了“1954宪法”秩序,进而在此基础上重新修订了一部比较好的新宪法,即“1982宪法”,还通过4次宪法修正案,确认依法治国、保障人权、实行市场经济、保障公民财产权等宪法原则,执政党的活动开始注意遵循依法治国的轨道,从而取得经济的大发展和社会的相对稳定。

   3. 改革开放30多年来也出现某些重大失误,多是由于未能完全依宪治国,仍然停留在邓小平早就否定过的“党权高于一切”的旧思维和旧体制,党和国家权力过度集中于党的领导人、党委的“第一把手”,没有切实施行宪法,没有建立有效的违宪审查机制,司法不独立,政改滞后或不作为,给权力者留下了违宪扩权、侵权的很大空间。执政党领导人时不时脱宪行事,搞领袖专权,党权凌驾于国权、民权、人权之上,导致官僚特权阶级形成,两极分化积重难返,民怨越演越烈,群体事件层出不穷,社会危机日益尖锐,酿成不少新的冤假错案,乃至震惊中外的血案。近年重庆发生的薄熙来事件及其一伙所制造的地方性无法无天、“以黑打黑”;周永康独霸中政委10年,滥施威权,破坏法治,使法治大倒退,就是最近的恶例。

   凡此表明,执政党能否依宪执政,实行宪治,实是人民福祸所倚,党和国家安危所系。十八大以来新一届中央领导人积极倡导现代化的治党治国的新思维新理念,开始着力扭转积弊,出现一些新气象。切实遵行“执政党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,重新得到重视。

   窃以为,要使这一原则得到切实遵守,还须使之上升成为宪治原则、宪法规范,这也是落实十八大报告和《决定》所宣示的各项愿景的核心要务。

   这项原则在“1982宪法”中已有概括性的规定:宪法在序言中已申言“各政党……都必须以宪法为根本活动准则,并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在总纲第 5 条中则规定“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”至于宪法规定的每项国家经济、政治、社会制度和国策,公民和社会组织的权利与自由,既是政府也是执政党不能超越和侵犯的界限。

    

   依宪执政,必须遵守国家资源属于人民所有的原则

   这里“人民所有”即全民或公民个人与社会集体所有,而非政党所有(当然政党作为一种特殊的社会团体可以有自己的“党产”,但我国各政党的经费除很少部分出自党员所缴的党费外,主要是由国家财政拨付)。

   我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与农村集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有;第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民;宪法第二章各条则确认了公民享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源,皆属于人民和公民所有。依宪治国首先就必须确认和遵守这些宪法规定,执政党及其领导的政府不能居于人民之上,垄断所有这些资源,而应当运用这些资源为人民服务。美国已故前任总统里根有段语录:“我们是一个拥有政府的国家,而不是一个拥有国家的政府,……除非人民授予,我们的政府便毫无权力可言。”不妨套用一下:“我们是一个拥有政党的国家,而不是一个拥有国家的政党,……除非人民授予,我们党便毫无权力可言。”这也就是习近平强调的“权为民所赋”。

   可是,不少党政干部却还多少抱有农民革命的旧思维,所谓“打天下者坐天下”,引申过来“打天下者得天下”,得天下者就可以将整个天下的一切资源,包括物质资源、精神资源、司法资源,都据为党和政府所有(当然,这里所指的所有权一般限于支配权或调配权;只有贪污犯、官僚权贵利益集团才将它掠为一己私有),实际上往往是归党的领导人、第一书记所支配,由他一个人说了算。一个地方、一个单位的人财物乃至思想文化资源可以全由他支配,理由似乎也合乎逻辑:我打的天下,我就可以拥有一切、调动一切。这实际上是承袭了中国古来封建帝王的宪则,所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。这也是邓小平在1941年就已严厉批评过的“以党治国”“党权高于一切”这种“国民党的遗毒在共产党内的表现”(《邓小平文选》第一卷第10~12页)。从这一两年“打老虎”的成果也可以看出,国家和社会最重要的资源实际上多是掌握在党政中高层权贵手里。

   过去最高领袖有一句语录:“东西南北中,党是领导一切的。”为什么能领导一切?其潜台词是因为我拥有一切,所有社会资源都是我们党“打天下”得来的,我就可以随便支配。薄熙来就相当于被分封一方的诸侯,拥有重庆这个独立王国的一切。为什么他可以在西南一隅横行霸道,无法无天,可以调动公检法成为他的家丁打手,去帮他和他的妻子谋财害命,甚至去保护他们杀一个外侨?因为制度使他“有了权就有了一切”。那里曾是薄家的天下。

   因此,要建设法治中国,首先要从观念上明确:社会一切资源和国家一切权力是归人民的,还是归某个政党组织、特殊利益集团和个人的?

   我觉得现今只讲依法治国都不够了,因为党委的一把手还掌握立法权(现今大都兼人大常委会主任),他们中有些人可以操纵立法机关通过某些保护特权集团的权益的法律法规,然后以这种恶法来治国、治民,也号称是“依法办事”“依法治国”。如果这种体制不解决,重庆的薄熙来解决了,别的地方还会产生张熙来、李熙来。

   正如苏联灭亡后的俄共总书记总结的教训所言,苏共亡在“三垄断”:垄断经济,垄断权力,垄断思想。不改变这种坐天下得天下支配天下的心态,不打消这种对国家与社会资源的垄断,就不可能改变党国不分、政社不分、以党治国的积弊。

   为了纠正这种背离宪法的行径,党必须树立新的政党观、国家观、权力观、执政观。正如习近平在一次讲话中指出的:“权为民所赋,权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础,后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”(习近平在中央党校开学典礼上的讲话,2011年9月1日)也如张春贤在领政湖南时曾经提出的一个口号:“还权于民!”他说:“前两次解放思想偏重于还利于民,这一次解放思想在继续注意还利于民的同时更偏重于还权于民。”(张春贤2008年8月31日在湖南全省“坚持科学发展、加快富民强省”的电视电话会议上的讲话)

   总之,“依法治国”应该提升到“依良法治国”“依宪治国”,由“党治”进化为“宪治”。当然,扬弃“党治”并非否定党的政治领导,而是为了改善领导;“依法治国”命题中所说的“法”,也不只是指法律法规,广义的“法”首要的是涵盖宪法这个“母法”“法上之法”的,而且它还是所有法律法规的基本依据,一切国家机关、各政党“都必须以宪法为根本的活动准则”。(见《宪法》序言)

    

   依宪治国,必须改革执政党的领导体制,实行党政权力与职能分开

   这是早在20世纪80年代初邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中就提出的任务。30多年来执政党中央虽然也提出过某些相应的口号和治国方略,诸如立党为公,执政为民,以人为本,依法治国,保障人权,政务公开,司法公正,……但缺少相应的制度建设,收效甚微。症结还在没有完全摆脱“以党治国”的党治思维与制度,具体体现在:

   1. 党权高于人大的国权、民权。——人大代表的选举大多由党委内定;人大代表的构成80%是党员官员;地方党委第一书记兼人大主任;人大多少近似于贯彻地方党委决策的工具;人大无权监督执政党;……

2. 党政不分,党权凌驾于行政权——党内设立与政府各部门相对应的部门,相似于议会制国家在野党的“影子内阁”,他们这种做法本来是为了一对一地监督执政党政府;在通过竞选成为执政党以后,这个“影子”内阁就能立即变成执政党的各部。我们已是执政党,何需这种“影子”?何况政府内部都设有党组、党委,它们的职能就是保证和监督该部门贯彻执行党中央和国家的政策,这就是实现党的领导。而迄今党中央和地方党委内所设与政府相对应的部门,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:炎黄春秋 2014年10期

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