邵挺:高度城市化地区改造政府不做唯一组织主体

——深圳市探索“市场主导与政府引导”推进城市更新
选择字号:   本文共阅读 135 次 更新时间:2014-10-27 02:44:06

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邵挺  

   深圳市城市更新中面临的突出问题

   2010年土地变更调查表明,深圳市的土地面积是1991.71平方公里,可供开发的土地约为900平方公里,但到2013年年底,仅有80多平方公里的土地可以开发。新增用地即将耗尽,决定了深圳市下一阶段的产业结构调整、城市转型发展和增长方式转变,已经不可能依靠增量土地开发的传统模式,只能通过盘活存量土地进行二次开发。而在盘活存量土地、推进城市更新过程中,深圳市又面临着相当棘手的突出问题,主要是:

   第一,原农村集体经济组织掌握了约一半的存量建设用地。2013年,深圳市存量用地供应占比已达到60%。由于历史原因,深圳市近一半的存量建设用地掌握在原农村集体经济组织(现为社区股份公司)手里。其中,“城中村”面积约44平方公里,范围遍布全市,特区内有91个、特区外有150个。在这种格局下,只有充分保障原土地所有者和使用者的利益,城市更新才有可持续推进的可能性。

   第二,历史遗留用地问题突出,城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂,单纯的旧城改造和拆迁安置政策难以解决。深圳市在1992年和2004年的两轮城市化推进过程中,都试图解决土地权属不清、城村规划不衔接等问题。2004—2007年,在盘活“旧住宅、旧商业区、旧城中村和旧工业区”用地方面,深圳市共出台了5部地方法规和意见,但由于延续以往的“行政拆迁”模式,政府与单个权利主体谈判的成本极高,“钉子户”现象始终无法消除。截至2010年1月,深圳市未办理任何审批手续的违规建筑达2.93亿平方米,占总建筑面积的39%。原农村集体组织拥有的390平方公里建设用地中,合法用地仅占四分之一,四分之三的土地都存在产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题。

   运用市场主导、政府引导进行都市更新的探索

   截至2014年3月,深圳市纳入城市更新计划的项目共407项,涉及拆除用地面积约35.55平方公里。其中,深圳市2013年更新项目供应房地产用地290万平方米,占房地产用地供应总量的36%。建立规范有效的城市更新长效机制,是深圳市城市更新项目推进顺利的重要保障。

   第一,充分调动政府、集体组织和开发企业等各类主体积极性,精细化规划和多样化实施城市更新计划。城市更新过程中涉及的权利主体众多,利益诉求难以有效统一,政府与分散化权利主体“一对一”谈判的成本过高。为避免产权分布过于分散而导致的“反公地悲剧”,深圳市规定,政府不再作为改造更新的唯一组织主体,允许由权利主体(村集体组织)自行实施、市场主体(受权利主体委托的开发企业)单独实施以及合作实施(村集体组织与开发企业)城市更新。所有权利主体通过“以房地产作价入股成立或者加入公司”、“与搬迁人签订搬迁补偿安置协议”以及“房地产被收购方收购”等方式,形成单一主体,与原农村集体经济组织继受单位签订改造合作协议。这就突破了“先腾退土地、再由政府进行招拍挂”的传统做法。政府主要负责规划和搭建平台,集体组织内部成员的土地确权、补偿范围、收益分配等均由集体组织负责解决,再由集体组织这一单一市场主体单独实施更新或由开发企业合作实施,避免了政府的直接介入。

   充分保障和维护权利主体的各项权益,始终贯穿在折旧建新类城市更新计划中。城市更新单元拆除范围内用地为单一地块,权利主体单一的,要先征得主体同意;建筑物为多个权利主体共有的,占份额三分之二以上的按份额共有人或者全体共有人同意进行城市更新;建筑物区分所有的,专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新。城市更新单元内用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成建成区域的,须经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意进行城市更新。

   第二,建立健全土地增值收益在政府、集体组织和用地企业之间的合理分配关系。深圳市城市更新办法中关于土地增值收益的分配模式,主要借鉴了台湾地区的“区段征收”、“发展权共享”的思路。其核心是在每一个城市更新单元里,留出一定比例的发展用地给原集体组织。例如,对已列入城市更新计划的原农村集体经济组织未征未转用地,80%由继受单位进行城市更新,20%纳入土地储备。

   按照城市更新单元规划,每一个更新单元都有保障性住房、创新型产业用房、城市基础设施和公共服务设施等配建要求。这是土地增值收益分配的另一种表现。深圳市《城市更新办法》规定,城市更新单位应提供不少于15%和3000平方米的用地用于基础设施和公共服务设施建设。住宅类城市更新项目按照不低于住宅总规模的5%—20%的比例配建保障性住房。

   第三,针对不同类型的历史遗留用地,分类施策,纳入合法化、规范化和一体化管理。深圳市在2004年将全部建设用地国有化,从法律上讲就不存在“小产权房”了。但事实上,在许多城市更新项目中的众多城中村,还遗留着数量庞大的由集体组织成员兴建和扩建的各类建筑,许多没有经过确权登记的房屋出售给社会,就会形成事实上的“小产权房”。城市更新计划为这类建筑有序走向合法化提供了法律依据。2009年《城市更新办法》第二十七条规定,“非商品性质房地产转为商品性质的,应当按照有关规定另行补缴相应地价”。

   值得注意的是,并不是所有“城中村”的建筑都可以合法化,只有权属确定的更新对象才允许补缴地价。2012年8月21日出台的《暂行措施》规定,已纳入城市更新、未征转或未补偿、用地手续不全、行为发生在2007年6月30日以前的历史用地,原农村集体经济组织继受单位 (即村集体)应作为唯一的土地确权主体。

   对新型城镇化推进的启示

   “北上广深”等一线城市和部分二线城市的城镇化率平均为75%,已达到发达经济体的城市化水平。深圳市经过5年多的探索实践,积累了城市更新的许多好做法,但也碰到了一些亟待完善和解决的问题。未来新型城镇化的推进,在合理分享土地增值收益、充分发挥市场机制和更好发挥政府作用等方面,可以充分借鉴深圳市城市更新的做法和经验。

   第一,建立健全城市更新过程中各利益主体的收益获取和分享机制,重点是建立公平合理的谈判平台与合作机制。深圳市的经验表明,政府、开发企业、村集体与村民在内的各权利主体有效合作,是顺利推动城中村改造和城市更新进程的关键。尤其在涉及城中村、城乡结合部等利益关系复杂、产权归属模糊的历史遗留用地问题时,政府要鼓励集体经济组织与开发企业的直接谈判,更多地利用市场化方式保障村集体和村民各项权益,采取包括“留一定比例建设用地给集体”、“允许自主开发”等措施,提高集体经济分享土地增值收益的比例。

   在具体操作中,建议针对土地和各类建筑的使用权剩余年限来制定差异化的补偿标准,构建更合理的增值收益分配结构。深圳市《城市更新计划》规定,改造完后按照1:1甚至更高的面积比例,把宅基地、集体经营性用地等集体土地变成统一期限的国有土地,不管改造前的宅基地和集体经营性用地的实际使用年限。考虑到未来城市更新计划会更多涉及国有土地上不同使用权主体的利益,比如在存量工业用地转成其他用地和老旧小区改造过程中,土地所有权没有变化,由于原有国有土地使用权的剩余期限不同,补偿标准应该有所差异。但深圳市现有的城市更新办法,没有针对国有土地使用权的剩余期限,来制定差异化的补偿方案。这会造成土地增值收益分配不公的问题。

   第二,高度重视城市更新计划实施前的确权登记工作,做到权属清晰、权益清楚。由于城市更新过程涉及的集体土地产权归属复杂,深圳市建立了一套比较完备、成熟的确权登记法规和实施机制。在实施城市更新计划前,政府、开发企业和集体组织会引入一个第三方确权评估小组,专门负责登记集体土地产权面积、归属和年限等信息,作为下一步确定补偿标准和补偿金额的依据。从深圳市的情况看,每一个城市更新项目的确权登记工作平均要花费1年左右时间,但这是城市更新项目顺利推进的必要条件。如果权属不清,后期的补偿标准和补偿办法都无法制定,城市更新的市场化机制也不可能建立。

   第三,适时修订涉及到“城中村”、老旧小区拆迁改造和工业用地转用途等相关法律法规,探索城市更新立法,为市场主体自主更新和合作更新创造条件。现行法律规定,城市住房拆迁和工业用地转用途,只能由政府作为实施主体,按照“先拆迁—土地平整—招拍挂出让”的模式推进,不允许原有土地所有者和使用者进行自主和合作开发,也不允许把改造完的土地协议出让给开发企业。深圳市的城市更新办法打破了“两个不允许”,允许开发企业自主制定和实施改造规划、按照协议出让价获取改造后的土地,这是开发企业愿意介入城市更新的最重要原因。借鉴深圳的经验,可适时修订涉及到“城中村”、老旧小区拆迁改造和工业用地转用途等相关法律法规,为市场主体自主更新和合作更新创造条件。

   在鼓励市场主体自主更新的同时,建议探索城市更新立法工作,完善依法处置各方利益冲突的法律裁决机制。深圳市目前只有《城市更新办法》、《城市更新办法实施细则》和《城市更新专项规划》,但没有制定出一部具有法律效力的 《城市更新条例》,这是阻碍深圳市城市更新实施有序推进的深层次原因。在执行城市更新计划中,一般都是由村集体组织理顺集体成员的利益分配关系,但由于村集体是自治组织,和村民不是行政管理关系,因此在集体和村民发生利益冲突时,一方面是村民无权提起行政诉讼,另一方面在出现极少数“钉子户”时,集体组织也无法向法院起诉村民。尤其是“城中村”土地和房屋的产权在“灰色市场”中转手多次,如果现行业主是外村人,不通过法律途径,处理集体组织与业主权益纠纷的难度会更大。

   需要指出的是,采取市场主导式的城市更新模式,并不意味着所有的更新项目都必须由市场主体自主更新和合作更新。从深圳市五年多来的更新经验看,采取“自下而上”的合作改造更新模式,由开发企业或集体组织作为实施主体,从自身利益出发,会偏好于区域位置好、容易改造的城中村更新,那些位置偏僻、改造难度大的“城中村”只能留到以后由政府去实施改造。另外,涉及重大基础设施、公共服务设施和城市公共利益的城市更新项目 (比如地方政府的土地储备项目),单纯依靠市场力量就难以有效推进,需由政府主导组织实施。

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本文责编:郑雷
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文章来源:中国经济

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