张卓元:改革的决定性成果如何实现

选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2014-10-25 09:45:02

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张卓元 (进入专栏)  

    

   ■中国现阶段改革已进入深水区,最重要的标志是改革会触动一些人的既得利益,如果没有自上而下的强有力推动,很难启动和深化下去。原来设想各项改革举措分给各有关单位落实,但是听说还不够,除了要进行第三方评估外,有的还需制定总体规划才能逐步推进和落实。

   ■市场的决定性作用,最主要的是指稀缺的资源在市场信号指引下,从效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区,从而提高整个资源的配置效率。市场的决定性作用,主要适用于经济领域,尽管在经济领域也有市场失灵部分,但只是局部性的,经济领域的主体部分,市场在资源配置中应起决定性作用。

    

   有些重要领域和关键环节的改革总体方案需很好研究和制订

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对全面深化改革作出了部署,明确提出,到2020年在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果,完成本《决定》提出的改革任务。《决定》共有336项举措,其中经济和生态部分116项。原来设想各项改革举措分给各有关单位落实,但是听说还不够,除了要进行第三方评估外,有的还需制定总体规划才能逐步推进和落实,比如国企改革、金融改革、住房制度改革、农村土地制度改革等。

   以国企改革为例,就包含国资改革、国企改革、混合所有制改革。改革的方向和原则《决定》都讲了。应当说, 讲得还是比较明确的。但是有关部门对《决定》提出的改革的方向和原则有一个体会和认识的过程,否则很难准确落实。有的改革举措比较具体也容易一步步落实。比如,提高国有资本收益上缴的比例,2020年提高到30%,就相对容易落实。所以《决定》提出后,今年就有动作, 财政部公布中央国有独资企业应缴利润收取比例2014年提高5个百分点,最高一档提高到25%。特别是,调入公共财政预算用于社会保障、民生领域的有较大幅度的增加,从2010年调入10亿元到2013年调入65亿元,2014年则安排调入184亿元,增长183%。即使这样,2014年安排数仍只占央企上缴国有资本收益的13%,还是太低。我认为,到2020年,安排调入公共财政预算的比例应占50%以上。

   与此不同,有的改革举措就复杂得多。比如国资委[微博]从管企业到以管资本为主的转变,就意味着国资委[微博]职能的重大变化。怎么转?分几步转?就要先想清楚,然后才能很好迈步。《决定》在谈到国资监管机构以管资本为主时说,“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这里说的两类公司,其区别在哪里?这在经济界就有很多讨论。最近看见一个研究单位主张,国有资本运营公司应是商业性公司的出资人,归财政部管,而国有资本投资公司是政策性(公益性)公司的出资人,归国资委管。这跟《决定》辅导读本对这两类公司的解释是不一致的。但辅导读本的解释在经济界也有不同的意见。这就需要很好研究,提出有说服力和可操作的解释。

   对混合所有制改革的认识分歧也很大。有人说混合所有制改革没有什么新意,股份制不就是混合所有制吗?有人说混合所有制是一厢情愿,国企和民企体制机制不同,无法混合,等等。其实我体会,《决定》提出混合制改革是为了进一步深化国企改革和完善基本经济制度。深化国企改革主要是推进国企积极引进非国有资本,深化股份制公司改革,完善公司法人治理结构。特别是要求自然垄断行业,放开竞争性业务,吸收非国有资本参股,使非国有资本主要是民间资本有更大的发展空间,使各类资本充分发挥各自优势,共同发展。淡化企业的所有制色彩,强化企业的市场主体地位。有人提出,对竞争性产业,国有资本公司可持优先股,不参与经营。混合所有制经济允许实行员工持股,有利于政企分开,企业重要决策均由董事会独立做出,不必事事请示国资委,国资委与企业单位只是出资人(股东)与企业的关系,而不是行政隶属关系。当然,这不是很短时间里就能做到的,但目标应当明确。

   有些重要经济理论问题也需要认真深入研究

   为深化经济体制改革,有些重要经济理论问题也需认真研究。比如,市场在资源配置中起决定性作用,这是这次《决定》最大的亮点,有很强的针对性。我曾经一再说起,其针对性主要是三条:一是为了纠正政府直接配置资源过多,对微观经济活动干预过多;二是针对现有市场体系不完善主要是竞争不公平和无序问题,有些地方政府违规出台优惠政策招商引资,包括违规降低税收、降低能源特别是电价、地价等,造成不平等竞争,所以《决定》指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础;三是针对所有制歧视,对各类资本应同等重视、同等保护,更好地发挥非公有制资本对增长、就业,创新、税收等积极作用。

   在论述市场决定性作用中,我认为有一些说法是不完全的。比如,为强调市场的决定性作用,笼统地说市场说了算,可能就不够全面。因为在社会生活中,包括在经济活动中,并不能完全由市场说了算,有一些领域,如提供公共产品和服务领域包括义务教育、基本医疗卫生等资源配置,就不能由市场说了算。就是在经济领域的市场失灵部分,也不能由市场说了算。另外有人主张,产业的分布和区域结构不能依靠市场调节,不能让市场来起决定作用,这可能把市场对资源配置的决定性作用大大缩小了。因为市场的决定性作用,最主要的是指稀缺的资源在市场信号指引下,从效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区,从而提高整个资源的配置效率。按上述说法,有可能否定了市场对资源配置的决定性作用。这是一个比较重要的理论问题,有必要研究清楚。这里涉及的是关于市场的决定性作用的范围问题。我个人认为,市场的决定性作用,主要适用于经济领域,尽管在经济领域也有市场失灵部分,但只是局部性的,经济领域的主体部分,市场在资源配置中应起决定性作用。《决定》指出,“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革”。

   还有,最近有人提出,市场对土地资源的配置不能起决定性作用。比如,十八亿田耕地红线是不能突破的。也有学者不同意上述意见,有十七位学者向中央政策研究室上书,认为上述说法变为规划起决定性作用了。这个问题很复杂,一直存在不同认识,值得进一步研究。

   没有自上而下的强力推动改革很难深化下去

   中国现阶段改革已进入深水区,最重要的标志是改革会触动一些人的既得利益,如果没有自上而下的强有力推动,很难启动和深化下去。以最近国有企业主要是央企高管人员薪酬改革来说,就很明显。由于市场选聘经营人员进展太慢或滞后,央企90%以上的管理人员都是行政任命的。这样就使薪酬改革涉及的人很多,不但影响面大,阻力也大。本来这次央企高管人员薪酬改革主要对象为行政任命的主要负责人,这是必要的,正确的。但是这会影响一大片,因为按我听到的,很多央企管理层,不少是按董事长的薪酬的一定比例确定其薪酬的。比如副职是80%,部门经理是70%,部门副经理是60%等。这样,董事长薪酬一变,几乎全部管理层薪酬都按比例下降。这会触动相当多人的既得利益,还可能会带来激励机制不足、人才流失的问题。有的市场化选聘比例高的公司就不一样,比如中投公司,有一些市场化选聘的专业人员薪酬从一开始就比董事长还高,这次改革也不影响他们的工资收入,因为是有合同规定的。这说明,央企去行政化任务还很重,要按《决定》要求,尽快提高市场化选聘经理层比例。

   房地产税也碰到类似困难。《决定》明确提出,加快房地产税立法并适时推进改革,但是这项改革很难推进,起码比2003年十六届三中提出开征物业税即房地产税时难度大得多。包括建立不动产统一登记平台也是阻力重重,原因很简单,相当多的政府官员这些年来都拥有几套住房。所以,多地干部一般都不赞成开征房地产税,对不动产登记统一平台建设也不支持,甚至阻挠。所以,有些改革之所以不易展开,重要原因往往是受到既得利益群体的阻挠。

   我们还要看到,改革越拖延,就越难启动改革。因为利益固化了,积重难返。我们讨论过,如果2003年后不久就着手开征房地产税,阻力肯定不像现在这样大,中国的房地产市场也不至于这样乱象丛生。而不少国家的实践表明,开征房地产税,对抑制房产投机和投资需求是很有效的,对于建立规范的市场秩序是很重要的。

    

   (作者系中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院学部委员,中国城市经济学会、中国城市发展研究会副会长,孙冶方经济科学基金会荣誉理事长)

   来源:上海证券报

  

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