赵燕菁:土地财政:历史、逻辑与抉择

选择字号:   本文共阅读 19684 次 更新时间:2014-10-25 09:18:43

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赵燕菁 (进入专栏)  

    

   引言

   改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史,当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成,它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词,也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”,前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源。

   中国特色发展道路的核心,就是“土地财政”。这一模式是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架,摒弃“土地财政”,几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论,演变成了指责“土地财政”的竞赛。

   好的“学术”,不在于告诉人们众所周知的“常识”,而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立,批而不倒,就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本文试图以“信用”为主线,重新评价“土地财政”的功过,思考完全抛弃“土地财政”可能带来风险,探讨改进“土地财政”的可行路径。

  

   1.正确评价土地财政的功过

   1.1信用:城市化的催化剂

   城市出现了几千年,有兴有衰,但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

   城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙,还是道路,或是引水工程,公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。传统经济中,一次性投资的获得,主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资,成为制约城市发展的主要障碍。

   突破性的进步,来自于近代信用体系的创新。通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。

   只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。

   城市化模式的选择,说到底,就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。历史表明,完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累,则会引发大规模社会动乱。因此,早期资本主义的原始资本积累,很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家,都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

   传统中国社会关系,是典型的差序格局(费孝通1985),民间信用很大程度上局限于熟人社会,因此只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后,不仅没有完成原始资本积累,反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后,中国重获完整的税收主权,但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。(赵燕菁,1999,2000)

   所谓“计划经济”,本质上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累,窒息了中国经济,使生产和消费无法实现有效的循环。改革前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

   1.2土地财政:中国城市化的“最初的信用”

   中国城市化模式的大突破,起始于1980年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

   1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

   随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。

   的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。

   为何中国能走这条路?这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用,就利用市场机制,将这笔隐匿的财富,转化成为启动中国城市化的巨大资本(朱云汉,2012)。

   “土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间,美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

   对比中国土地财政,就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年,中国国税收入11万亿,如果48%,就相当于5万亿,而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。中国土地财政,就是从90年代初算起,迄今也不过20余年。而美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》(Home stead Act)规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

   1.3土地财政的本质是融资而非收益

   土地私有的城市,公共服务的任何改进,都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。相对于“征税”的方式,通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高,以至于城市政府不仅可以为基础设施融资,甚至还可以以补贴的方式,为有持续税收的项目融资。

   计划经济遗留下来的这一独特的制度,使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。

   因此,在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!因此,中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务,后者则需另外购买公共服务。

   在这个意义上,“土地财政”这个词,存在根本性的误导——土地收益是融资(股票),而不是财政收入(税收)。在城市政府的资产负债表上,土地收益属于“负债”,税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。

   对“土地财政”的认识,有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长,而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价,就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致,一点也不反常。由于土地市场的融资效率远大于股票市场,因此,很多产业都会借助地方政府招商,以类似搭售(Tie-in Sale)的方式变相通过土地市场融资。

   土地财政相对税收财政的效率差异,虽然很难直接观察,但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

   近年来,中国M2增长速度持续高速增长,但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原因,就是M2的规模是有实际需求的支撑的。现在有一种流行的做法,就是拿M2和GDP作比较。2012年,M2余额97.42万亿。2012年GDP约51万亿,M2与GDP的比例达190%。有人认为,M2/GDP数据逐年高企,说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价反弹。

   但实践表明M2和GDP并不存在严格的对应关系。1996年是个分水岭。从这一年开始M2开始超过GDP。但此后却长期保持了低通胀,甚至局部时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀都出现在此之前。这是因为,合意的货币发行规模,取决于货币背后的信用而非GDP本身。如果说税收财政信用与GDP存在正相关关系,土地财政提供的信用与GDP的这种相关性就可能比同样GDP的税收财政成倍放大。

   “布雷顿森林体系”解体后,曾经以黄金为锚世界大部分货币处于漂流状态。美元通过与大宗商品特别是石油挂钩,重新找到了“锚”。使得美元可以通过大宗商品涨价,消化货币超发带来的通胀压力。欧元试图以碳交易为基准,为欧元找到“锚”,但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”,它必须不断大规模囤积美元。货币超发,只能依靠美元升值消化。

   而“土地财政”却给了人民币一个“锚”。土地成为货币基准,为中国的货币自主提供了基石。2013年,美联储宣布要逐步退出“量化宽松”,新兴市场国家立刻出项资本外流、货币贬值、汇率波动。而人民币的汇率却屹立不动。这说明人民币已脱离美元定价,找到自己内生的“锚”。这个“锚”就是不动产:不动产升值,货币发行应随之上升。否则就会出现通缩;货币增加,而不动产贬值,则必然出现通胀。也就是说,货币超发须藉由不动产升值来吸收,否则,过剩的流动性就会导致通胀。

   1998年住房制度改革虽然没有增加GDP,但却使“城市股票”得以正式“上市流通”,全社会的信用需求急速扩大。如果我们理解房价的本质是股价的话,就会知道,通货膨胀之所以没有如期而至,乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快。

   1.4“土地财政”是中国和平崛起的制度基础

西方国家经济崛起的历史表明,(点击此处阅读下一页)

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