刘俊祥:司法体制改革的四项重要使命

选择字号:   本文共阅读 3278 次 更新时间:2014-10-20 21:25

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刘俊祥 (进入专栏)  

 

法官是法律世界的国王,除了法律就没有别的上司。

—— 【德】马克思

 

2014年10月20日,党的十八届四中全会召开,首次以法治建设为主题,研究全面推进依法治国重大问题。其中,司法改革将是一个重要议题。从现代法治建设的基本规律和我国法依法治国的经验教训来看,深化司法体制改革,保障司法独立,促进司法公正为民,建立公正高效权威的社会主义司法制度,是推进法治中国建设的重要突破口。针对我国的法治现状,司法体制改革需要履行四项重要使命,即保障司法独立,维护司法公正,促进司法专业化,确保司法民主化。

 

一、深化司法体制改革,保障司法独立

中国特色现代司法制度的第一个要素是司法独立。建国以来,我国已经建立了人民司法组织体系和制度机制,以确保国家审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。人民法院是中国的审判机关。人民检察院是中国的法律监督机关。人民法院和人民检察院依照《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的规定,分别独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

从司法机关行使审判权和检察权方面来看,我国司法制度方面存在的问题,包括司法腐败和“打官司难”、执行难等。某些部门和领导干部非法干预司法审判,批条子、打招呼,权法交易,为当事人牟取不正当利益;某些司法人员收受贿赂、“吃了原告吃被告”、“法官消费,律师买单”、滥用司法权、司法不公等现象仍未杜绝。为了解决这些司法问题,中国正在深化司法体制改革。党中央高度重视推进司法体制改革,于2004年底发布了《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,明确了司法体制改革的指导思想、工作原则和目标任务,为司法体制改革指明了方向。这些改革坚持从国情出发,注意借鉴国外有益做法,以维护司法公正为目标,从人民不满意的问题入手,以加强权力制约和监督为重点,优化司法职权配置,规范司法行为,推进司法民主和司法公开,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。具体的改革任务包括:(1)通过加强对司法权的监督制约,一些影响司法公正的突出问题得到有效解决。(2)通过完善刑事司法制度,在尊重和保障人权方面取得新进展。(3)通过改革和完善工作机制,司法效率进一步提高。(4)通过加大司法救助和法律援助力度,诉讼难、执行难问题得到有效缓解。(5)通过改革和完善干部管理体制和经费保证机制,司法公正得到更充分保障。

在这些司法改革初见成效并取得了许多实质性的进展的基础上, 2008年11月28日,中共中央政治局又通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度,对司法体制改革作出了战略部署。中央推出的司法体制改革方案的指导思想是:在继续抓好2004年中央确定的司法体制和工作机制改革事项的基础上,从人民群众的司法需求出发,以维护人民利益为根本,以促进社会和谐为主线,以加强权力监督制约为重点,紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节,进一步解决体制性、机制性、保障性障碍,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,为保障社会主义市场经济体制顺利运行,为中国特色社会主义事业提供坚强可靠的司法保障和和谐稳定的社会环境。核心是调整司法职权配置,加强权力监督制约,促进司法独立。主要改革内容包括政法经费保障、司法职权重新配置、规范司法行为、落实宽严相济政策、加强政法队伍建设等方面。到2011年,本轮司法体制机制改革已完成四分之三,改革的成效主要体现在以下四个方面:一是着力加强监督制约,在优化司法职权配置上取得了新进展。二是着力完善政策法律,在落实宽严相济刑事政策上取得了新成效。三是着力提高队伍素质,在政法队伍建设上取得了新进步。四是着力加强经费保障,在夯实政法基础建设上取得了新突破。

现代司法制度最核心的要素是司法独立制度。司法独立是西方国家司法制度的第一大特点,基于分权学说,主张司法权必须同行政权和立法权分立,非经司法机关,非经正当司法程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产。坚持依法治国,建设社会主义法治国家,也要保证司法的独立和公正。实际上,我国现行的司法制度已经确立了中国特色的司法独立原则即独立行使职权原则。我国刑事诉讼法第5条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一规定确立了人民法院、人民检察院依法独立行使职权的原则。该原则的基本含义是:(1)人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政机关、社会团体和个人不得以任何理由、任何方式对人民法院、人民检察院进行的刑事诉讼活动加以干涉。当然,不同于西方的司法独立,这一原则所强调的是人民法院和人民检察院集体行使审判权和检察权,而不是法官、检察官个人独立行使职权。尽管这一原则要求人民法院、人民检察院作为整体独立行使职权,但是近年来的司法改革实践明确显示,法官在法院的审判活动中正享有越来越大的审判权。(2)人民法院、人民检察院在独立行使职权过程中,必须严格遵守国家法律的规定,不得实施违反法律程序和规则的行为。也就是说,人民法院、人民检察院办理刑事案件,只服从法律,对于任何依仗权势以言代法、以权压法,非法干涉办案活动的行为,都有权抵制,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国现行宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”(3)人民法院、人民检察院在依法独立行使职权过程中,必须接受中国共产党的领导,必须接受各级人民代表大会的监督并向其报告工作。这是由我国的政治体制所决定的。

我国的司法体制改革,也力求改进完善保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的制度机制。但现状并不理想,司法体制还有很多弊端没有解决,比如司法的地方化、行政化、官僚化、政治化。因此,走向司法独立的司法改革,已势所必然。

 

二、改进司法制度机制,维护司法公正

中国特色现代司法制度的第二个要素是司法公正。所谓司法公正,就是指在司法的过程及结果中坚持和体现公平、正义的价值观。易言之,就是在司法活动中贯彻落实程序公正和实体公正,通过程序公正实现实体公正。司法公正是司法活动的一条基本原则。按照这条原则,以法官为代表的司法人员应该在审理各种案件的过程中正当、平等地对待当事人及其他诉讼参与人,应该在审理各种案件的结果中体现公平正义的精神。在理解司法公正时,要注意以下几点:

(1)司法公正包括程序公正和实体公正。司法公正既要求法院的审判过程坚持正当平等的原则,也要求法院的审判结果体现公平正义的精神。前者可以称为程序公正,后者可以称为实体公正。它们共同构成了司法公正的基本内容。所谓实体公正,就是说司法活动就诉讼当事人的实体权利和义务关系所做出的裁决或处理是公正的。所谓程序公正,是指诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的,换言之,诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公正的,所得到的权利主张机会是公正的。就司法系统而言,实体公正是指系统的最终“产品”是否公正;程序公正是指该产品的生产过程是否公正。程序公正为正义的实现提供了可供测评的标准,实体公正是指法律适用结果的公正,是关于权利义务最终分配的公正。实体公正是没有确定标准的,是看不见、摸不着的,惟有程序公正是看得见、摸得着的,是实实在在的。没有程序公正,即使做到了实体公正,也很容易引起人们合理的怀疑和猜测。而要使整个社会和公众都相信法院裁判的公正,只能通过程序公正。司法人员在履行职责时,应当切实做到通过程序公正来实现实体公正,并通过自己在法庭内外的言行体现公正,避免公众对司法公正产生合理的怀疑。在法院体制改革中我们应当坚持使程序公正成为法院、当事人、律师、公众在诉讼内外中惟一共同的信赖物的司法公正理念。

(2)司法公正还涉及到整体公正与个体公正的价值定位和取向。整体公正与个体公正有两层含义:第一,司法公正应该是对社会成员整体的公正,还是对社会成员个体的公正。第二,司法公正应该是在司法活动整体意义上的公正,即普遍公正,还是在司法活动个体意义上的公正,即个案公正。在选择或者趋向整体公正或个体公正的时候,人们实际上表达了司法公正的价值定位和取向。在司法活动中,由于当事人往往具有特殊的地位,所以其个人利益便经常会与社会其他成员的利益和社会整体的利益发生冲突。在如何协调这种矛盾冲突的问题上,不同国家在建立司法制度时采取了不同的态度。有些国家在司法活动中强调要优先保护社会整体的利益;有些国家则在司法活动中强调要把个人利益的保护放在首位。东西方文化传统的差异之一就表现在群体利益与个人利益的价值定位上。东方国家具有群体利益高于个人利益的价值取向传统,因此一个人为了国家利益、社团利益或者家庭利益而牺牲个人利益是理所当然的事情,是值得鼓励和倡导的行为。西方国家在这一问题上多采用向个人利益倾斜的价值定位,而美国无疑是其中最有代表性的国家。

(3)司法公正在保护人权和打击犯罪之间的定位。这主要是刑事诉讼中的问题。根据这种定位的差异,有些外国学者把不同国家的刑事司法制度分为两大类:一类是保护人权型,即特别注重保护人权的刑事司法制度;另一类是打击犯罪型,即特别强调打击犯罪功能的刑事司法制度。诚然,这种分类并不十分准确,但是它也从一个侧面反映了不同社会在司法公正上的价值取向。从某种意义上讲,保护人权型的刑事司法制度是以强调个体公正为基本价值取向的;而打击犯罪型刑事司法制度则是以追求整体公正为基本价值取向的。就刑事司法制度而言,保护人权的重点当然是保护被告人或犯罪嫌疑人的基本权利。但过分强调对犯罪嫌疑人或被告人的权利保护,会影响到刑事司法系统的效率,会影响到打击犯罪工作的效率。就我国目前的实际情况而言,应该吸取美国“米兰达忠告”规则的合理因素,,制定出切实可行的在司法活动中保护被告人和犯罪嫌疑人权利措施。

◆知识链接:美国“米兰达忠告”规则

就刑事司法制度而言,保护人权的重点当然是保护被告人或犯罪嫌疑人的基本权利。美国在本世纪60年代曾经有一个非常著名的判例。在那起绑架抢劫案的审判中,公诉方的主要证据之一是被告人米兰达对警察的供述,后来亚利桑那州法院判处被告人米兰达犯有绑架罪和强奸罪。米兰达不服判决,上诉到美国最高法院,声称他在接受警察讯问时不知道自己有会见律师的权利,也不知道自己对警察说的话会被法院用做定罪的依据,所以才违心地承认了自己有罪。1966年,最高法院的9名大法官经过评议,以5比4的票数通过了一项决议,撤销了亚利桑那州法院的判决,并且规定警察在对被捕者进行讯问之前必须先告知其依法应该享有的权利,包括会见律师权和保持沉默权等,否则警方在此之后获得的口供不得用做审判的证据。尽管在该案中,两名强奸受害人在混杂辨认中都正确地指认米兰达为罪犯,尽管还有其他证据可以间接地证明米兰达就是罪犯,但是美国最高法院为了限制政府官员的权力,宁肯冒放纵罪犯的风险。后来,这一规则被人们称为“米兰达忠告”(或译“米兰达警告”)规则,并且被广泛地应用于美国的执法和司法实践当中。但众所周知,美国的毒品、暴力等犯罪非常猖獗,“犯罪王国”的帽子一直难以摘掉,这其中固然有多方面的社会影响因素,但是美国的刑事司法制度过于强调保护人权因而对犯罪打击不利,显然是一个无可否认的原因。

(4)司法公正的反面就是司法腐败。司法腐败集中反映了司法制度的缺陷和不适应性。所谓司法腐败,是指司法组织、机构、秩序的紊乱,以及司法人员的思想和行为的堕落,以致司法过程中出现违背职业道德、法律规范的行为活动。因此,司法腐败的实质是司法制度的缺陷,它是司法活动中司法权的运用,缺乏制度性制约和制度保障而导致滥用或运用不当的必然结果。由此可见,司法腐败的根源在司法制度的不公正。

当前的中国,法院面临的许多困难和问题,特别是群众反映强烈的裁判不公、司法腐败、形象不好等问题,其根源在于现行法院体制的不顺。因此,要有效地遏制司法腐败,促进和保障司法公正,就必须深化法院体制改革,健全司法制度,提高司法权威性和司法公信力。司法权威是司法机关具有的合法的权力和令人信服的威望。司法权威是司法公正的前提。无权威的公正是短暂的,也是经不起推敲的。权威和公正一样代表着公众的信任、承认和尊重。中国的司法权威曾经遭受很大的破坏,在很多地方甚至无权威可言。在中国培育和提高司法权威性与司法公信力,需要在以下几个方面作出努力:

(1)提高司法机关的宪政地位。作为国家权力的一种,司法权力往往被用于监督制约立法权力和行政权力。这一点表现为司法机关对行政行为和立法行为的司法审查权,这是司法机关宪政地位的重要内容。

(2)扩大司法权力的指向范围。中国宪法没有对司法权力的范围作必要的确定,司法权力的范围具有相当大的局限性。这种局限需要立法机关通过宪法解释或专门立法予以突破。由于宪法的结构和框架的限制,一些重要的法律排除了法院解决一些特定纠纷的可能性。最高法院在司法裁判过程中不可避免地必须对法律作一定的解释,积极的司法解释所产生的裁判结论在很大程度上起着判例的效果,可以补充立法的不足,扩大司法权力的范围。

(3)保障司法审判独立。

(4)增强司法裁判的政策影响。司法裁判尽管只是具体适用法律,但司法裁判往往会对公共政策产生一定的影响。司法裁判对公共政策的正面影响,对于树立司法权威具有十分重要的意义。由于当前中国的立法对人身侵权赔偿数额规定得明显过低,最近几年,一些判决使受害人获得几十万、上百万元赔偿,这对于立法政策的改进,也是有积极影响的。最高法院的司法裁判对公共政策的影响力是全局性的,应始终注重扩大正面影响、消除负面影响。

(5)完善人民陪审员制度。包括严格准入程序;提高培训质量;增进权责意识,明确工作范围以及改善各种待遇。

(6)健全法官和检察官的激励约束机制,优化法官和检察官独立客观行使司法权的环境。要建立健全法官、检察官的“严格准入”和“畅通退出”机制,培养一支专业化、职业化的法官和检察官队伍。要建立保障激励机制,大力宣传优秀的法官和检察官,提高其待遇,确保在工资、社会福利等方面给予充分保障,职业道德良好、法律素质过硬的法官和检察官可以延长其退休年龄,逐步实行终身制。要建立预防和惩戒法官、检察官腐败的机制,加强其职业道德教育,对其腐败行为实行零容忍,一旦发现腐败问题,立即清除出司法队伍,使法官和检察官不能腐败,不敢腐败。要建立法官任职、晋升、庭审前宣誓制度,落实检察官任职和晋升宣誓制度。要不断改善和优化司法环境,杜绝以行政手段干预法官和检察官行使司法权,并逐步完善司法公开制度,排除影响法官和检察官独立行使司法权的不合法干扰,确保司法公正。要规范司法程序,保障程序公正。

(7)提高司法透明度,坚持阳光审判和阳光检察,促进司法公开,及时公开应对司法方面的民意舆情。要稳步推进各类二审案件的公开开庭审理,完善申诉和申请再审案件、国家赔偿案件公开听证制度。要推广“检察开放日”活动,推进检务公开,增强检察工作的透明度。要采取报刊、互联网、电视以及群众现场参与等多种方式拓宽司法公开渠道,扩大社会知晓面。要利用信息化技术加快建设网络法院、数字法院,通过庭审网络直播常态化、庭审录音录像全程化、公众查阅档案和生效裁判文书网络化等举措,将司法工作有效地置于当事人和社会公众的监督之下,增强司法的透明度,保障公民的知情权。

(8)提升司法执行力,建立强有力的执行体制,切实解决执行难问题。制度的生命力在于执行力。判决能否及时有效执行直接关系到公众对司法公正的客观评价,直接关系到司法权威的实现程度。切实解决执行难问题有利于保障胜诉当事人的合法权益,增强公众对司法的信任。当前,要推进执行的立法工作,使执行工作有法可依。要建立和完善执行体制,构建包括法院、检察院、公安、银行、税务等在内的执行联动机制。积极探索诸如被执行人信息曝光、强制被执行人财产申报、实施执行信息录入征信系统等执行威慑制度。要着力解决拒不执行的问题,通过科学合理地运用民事制裁措施和刑事处罚措施,增加被执行人的拒绝执行成本,彰显法律的权威。要坚决杜绝乱执行问题,积极推进阳光执行。

(9)依法规范司法监督,完善多层次监督体系,保障司法权力正当行使。要加强人大对“两院”的监督,除了各级人大常委会监督法规定的听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询等监督方式和途径,地方和基层还可积极探索与任命相对应的述职评议等监督方式。要加强政协和民主党派的民主监督,不断强化社会公众、新闻媒体舆论监督。要重视司法内部的监督,强化和完善司法的层级监督。特别要强化审判工作的内部监督制约机制,充分发挥合议庭合议环节中监督的作用,防止法官受外力干扰做出不公正审判行为。要加强检察院的法律监督职权。检察院对法院的审判活动、公安机关的侦查活动、监狱和看守所等执行机关执行刑罚的活动依法实行监督。要解决目前检察机关开展监督工作面临的主要障碍,积极探索检察机关实行法律监督的机制和方法,保障司法权力正当行使。另外,司法机关要建立健全监督联络机制,畅通监督渠道,变被动接受监督为主动接受监督。

 

三、加强司法队伍建设,促进司法专业化

中国特色现代司法制度的第三个要素是司法专业化。一般来讲,司法专业化的核心是法官职业化。

建立和实行法官制度,是我国开始全面推行法律职业化改革的重要标志 。1995年八届全国人大常委会第十二次会议通过并颁布的《中华人民共和国法官法》,规定了首席大法官、大法官、高级法官和法官的职务序列。与之相配套,最高人民法院还制定了一系列保证法官全面素质的措施,包括从业资格、培训制度以及回避、纪律惩戒、身份保障等。这种法官制度的建立、完善和实施,有利于我国法官队伍的职业化建设,有利于法官整体素质的提高,必将极大地推进审判工作的全面发展,推进社会主义法治国家的建设进程。1998年以来,最高人民法院认真执行《法官法》和中央《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》,适应法律职业化的国际潮流,提出“法官职业化”的要求。而“法官职业化”见于最高人民法院的文件是在2001年末,2002年作为法院队伍建设总体思路正式确立下来。在2002年7月制定的《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中明确规定:法官职业化,即法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位。法官职业化就是通过一定方式,逐步使法官职业形成一个拥有共同专业的法律知识结构和独特的法律思维方式,具有强烈社会正义感和公正信仰的整体,具有仅属于该群体的职业传统和职业气质。而这种传统、气质又尤为一种强大的内在力量,能够确保法官具有抵御外界干预的勇气和能力。同时,对引导、培养整个社会的法律意识和法治精神起到不可替代的示范作用。

具体来说,法官职业化包括以下几层含义:(1)法官职业准入应该有独特的标准。法官职业准入的要求包括专业水平的要求,职业训练的要求和道德水准的要求。(2)法院内部结构和管理应该非行政化。一方面法院内部机构的设置不应采取行政机关的模式,其人员管理的方式也应有别于一般的公务员。另一方面,法官应摆脱来自行政机关的干预,法官有相对于行政机关的独立性。(3)法官的行为模式应当职业化。法官的行为应当是独特的,有别于一般人。如西方的作家所描述的成为孤独的圣徒,通过自己的行为模式使人们建立对法律、正义的信仰。(4)法官审判应该追求判决的统一性,即要求做到“同样的情形同样对待”而不能因人而异、因事而异。法官审判还应保证既判力的确定性,不能不考虑规则以及依据规则的判决的确定性,即司法最终决定。法官的决断也应明确地和其他性质的决断相区别。第五、具有健全的职业保障制度,使法官职业成为一种真正独立的职业,把职业和经济收益相联系。具体到中国,最高人民法院已将法官职业化明确概括为“四个基本要求”即不同于其他国家公务员的独特的职业意识,职业技能,职业道德和职业地位以及“六个标准”即“严格职业准入、强化职业意识、培养职业道德、提高职业技能、树立职业保障、完善职业监督。

法官职业化,主要包括以下要素:(1)充分的法官保障。一是资质保障,即提高法官从业资格标准保证法官队伍学术背影的高层次、专业性;二是身份保障,即法官非有渤一事由不得被剥夺审判权;三是经济保障,即保证法官在物质生活方面享有与其制度化社会地位相一致的制度利益。(2)成熟的司法理念。第一,以权利和义务为视角来观察、分析、解决问题,通过权利义务的分析完成合法性的认定与排除,这是法律思维的重心所在;第二,普遍性为原则,特殊性为例外。以普遍性为原则,在于维护法律的稳定性,为社会成员提供充分的理发预期、体现了法官正义和实质合理性的追求;第三,程序优先。自由的历史基本上是奉告程序保障的历史。对法官而言,程序的本质既不是形式性的,也不是实体性的,而是过程性和交涉性的。程序优先要求国家权力尊重、维护个人权利,以两者之间充分的过程性交流求得司法裁决的正当性;第四,判决理由必须公开并具有说服力,不能以法官的实质判断取代理由的充分陈述;第五,法官关注司法政策目标的实现。法官应不断地丰富自己的思维视角,准确把握现实生活的走向与趋势,充分考虑司法裁决可能带来的社会效果与影响,以司法裁决表达法官的社会关注,实现司法活动的完整性与开放性、法律效果与社会效果的统一。(3)强烈的职业道德自律意识。法官的职业道德自律意识越防患于未然,就越能在解释和适用法律过程中自觉地依据职业义务与责任准则进行自我评价,更为自觉地尊崇、奉行法律,当事人在接触司法过程中就越能感受到司法公正。法官职业道德的内容应该包括这样几个方面一是公正。二是敬业。三是坚强。四是克制。(4)有力的职业责任监督制度。在法官的法律信念中,“有关司法职责的信念应当尤为法官的核心信念,法官有责任维护法律,而不是根据与法律不一致的个人观点来解决法官所作出的判决应该与法治以及该理想所要求的一切相互协调一致。”

在我国,推进法官职业化仍然困难重重,如将法官等同于其他国家公务人员的现象普遍存在,法官遴选机制不科学,法官职业意识无法加强,法官职业保障机制不完善,法官管理行政化、法官管理地方化、法官职业大众化等严重制约着法官职业化进程。因此,要有效地推进中国的法官职业化,必须作好三个方面的工作。

(1)深化司法体制改革,建立健全相关的司法制度机制,保障法官管理非行政化和法官管理非地方化。

(2)法官职业化如何实现对集团利益的超越。法律职业人首先是一个集团利益,其次才是一个知识思维方式和信仰的共同体。法官职业化作为法律职业化的顶端当然也不例外。这种职业共同体不论其知识、历年、精神、信仰有多么的同一和崇高,如何的追求公正和正义,他们都不可能不吃穿用住,不可能没有自己共同的利益。由于法官也要追求自己共同利益,就很难说那些貌似神圣的职业化法官,其义正词严的判决背后是否真的是公平和正义。那么,如何避免法官职业化被失控的集团利益所吞噬呢?在人类行为的领域,制度解决方式要比道德解决方式更为有效,因此,对于法官职业化中存在的强烈集团利益倾向,应切实加强以下三种制度的建设:法官职业准入制度;法官职业保障制度和职业监督制度。

(3)加强司法专业化的制度建设。法律职业的专业化制度,首先是一整套保证法律职业者的全面素质的制度,包括对法官的从业资格考试、培训以及回避、纪律惩戒、身份保障等一整套规章制度。

另外,还需要强调的一点是,在我国,推进司法专业化与法官职业化还要政治素质与业务素质的关系。

中共十七大报告提出,加强政法队伍建设,要全面提高政法干部队伍的政治素质和业务素质,做到严格公正文明执法。加强政法队伍建设,重点解决好政治立场、法治意识和群众观念问题,确保政法队伍忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律,从而,确保司法公正。

 

四、牢记人民司法宗旨,确保司法民主化

司法专业化即法官职业化与司法大众化相对应。因此,法官职业化意味着精英化,这是毫无疑问的。而且,法官职业化有利于实现司法公正。但在实现法官精英化的时候,如何与司法的大众化相协调,是一个必须考虑的问题。应该说,法官职业化本身也是存在局限性的。这种局限性,如同我国学者所言,包括精英与社会脱节的必然倾向、割断法律与社会的联系的可能、判决的形式化、法律运行中的繁文缛节、法律行业的垄断性、诉讼程序消耗大量财力和时间,等等。在这些局限当中,最大隐患在于与社会的脱节。法官职业化容易形成职业垄断与封闭,并且与社会相隔绝。在这种情况下,司法就不能及时反映社会要求、倾听公众呼声。尤其是在当今西方法治国家出现的过度职业化的情况下,其司法改革重要内容之一,就是引入大众参与司法活动。关键的问题在于:我国目前的司法现状不是过度职业化,而是未能实现职业化,正在从法官的非职业化向职业化过渡。在这种情况下,我们尽管也应当警惕过度法官职业化可能带来的危险,但仍应以实现法官职业化作为司法改革追求的目标。基于此,我国应该走司法专业化与司法大众相结合道路。前任最高人民法院院长王胜俊在谈到司法专业化与司法大众化的关系时就明确指出,丢弃专业化,我们就可能步入法律虚无主义;不推动司法大众化,我们就可能远离人民群众。只有坚持专门机关审判与群众路线相统一,坚持走“司法依靠群众,群众参与司法,司法服务群众,群众认同司法”的司法大众化的新路子,人民司法事业才能健康发展。

由此可见,中国特色现代司法制度的第四个要素,应该是司法大众化即司法民主化。司法大众化并不是大众司法,并不是全民皆可做法官或一味盲从民意,也并不是代替当事人或包办当事人的行为, 司法大众化的本质就是司法民主,司法民主就是要使司法过程“最大限度地实现公开化、透明化”,要让人民群众能够“以看得见的方式来实现正义”,确保人民群众的参与权和知情权,实现对司法的有效监督。因此,所谓司法民主化,是指法官所依据的法律体现民意,法官在审理案件时接受公众的监督,立法机关修改我国诉讼法律制度,让普通公民有机会进入法庭,审理案件,确保人民司法为人民。

在我国,司法民主化的内容主要有六个方面:(1)在宪政层面强调司法属于人民,司法服务的对象应该是一国之内最广大的基本民众;(2)司法制度在设计上应该适合广大民众的需要,纠纷解决方式的选择、审判的方式方法、审判的组织形式、审判的场所应当体现便民、利民的原则;(3)法官所依赖的知识、使用的语言、司法文书的格式与文风、生活方式和道德情操等应当与广大民众的现实生活基本保持一致;(4)法官审理案件应当深入群众进行调查研究,以增强其社会阅历和综合知识,了解和把握社情民意;(5)应当有组织地发动民众与职业法官一起从事审判活动;(6)应以民众的意见作为评判司法工作成败与否的最终标准。

由于现代各国的司法都不可避免地面临着一些带有普遍性的问题,直接威胁着司法公正。因此,现代法治呼唤着民主司法。各国司法面临的三大矛盾,一是“司法资源稀缺性”与“司法需求扩张性”的矛盾。国家的司法资源在特定时间内是有限的,但纠纷的产生并不因为司法资源的有限性而减少。这就形成了司法资源稀缺与诉讼暴涨之间的强烈冲突,而这种冲突会使民众对司法能否及时、有效地维护和实现公正产生怀疑。二是“司法专业化”与“司法亲民化”之间的矛盾。司法的专业化是现代司法的重要特征。法官被要求具备专业化的法律知识、技能、方法、思维方式和行为方式,纷繁复杂的诉讼程序更是将司法的专业化表现得“淋漓尽致”。然而,司法公正的理念又要求司法成为便于民众利用的制度,法院需要从“精密司法”的判决车间转变成“民主司法”的公共领域。三是“司法正当程序”与“诉讼成本高昂”之间的矛盾。现代司法的另一重要特征在于:司法必须符合正当程序的要求,保障当事人双方攻防机会的平等。但是,随着现代司法程序的严密化和对当事人诉讼权利的充分保障,诉讼程序的繁琐复杂使得诉讼的财务成本和时间成本迅速增加。由这些矛盾带来的后果是,民众在某种程度上对现代法治失去信心、对司法公正产生怀疑。针对上述三大矛盾,世界各国都在因地制宜采取对策,综观各国司法改革的实践,主要从四个方面着手:一是改革诉讼与审判制度。二是改革法官的工作方式和司法行政管理,注重“司行合作”。如加强法官在诉讼中的指挥权,同时以“释明义务”的方式增加法官的责任;通过法官、律师与当事人的共同协商,明确审理日程,减少当事人讼累,减少法官的工作量,提高裁判效率等。三是诉讼、审判制度向多元化的方向发展。四是开发和增加新的替代性纠纷解决机制。

在我国,社会主义法治的人民性决定了司法的人民性和司法的民主化。王胜俊曾指出,中国特色社会主义政治发展道路的具体体现,就是人民法院必须始终坚持正确方向,确立“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”工作指导思想和“为大局服务、为人民司法”工作主题。因此,人民性是中国特色社会主义法律体系的本质属性,也是人民法院的本质属性。这首先意味着,人民法院必须高度重视回应群众关切,把司法为民作为一切工作的出发点和落脚点,深入开展“人民法官为人民”主题实践活动,始终坚持群众观点、群众立场、群众方法,把群众是否满意作为检验工作的第一标准,通过审判工作回应群众要求和期待,努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。其次意味着,人民法院必须高度重视司法公开民主,全面落实公开审判制度,实行新闻发布例会制度,推行裁判文书上网和诉讼档案公开查阅等制度,充分尊重当事人和社会公众的知情权;积极探索司法专业化和民主化相结合的新途径,充分发挥人民陪审员参与和监督司法审判的作用,建立健全民意沟通表达机制,推动人民群众对司法活动的有序参与,通过推进司法公开民主不断促进司法公正。最后意味着,人民法院必须高度重视完善司法为民机制,制定和落实加强司法便民工作的意见,建立法院领导干部联系基层制度,加强立案信访窗口建设,推行“一站式”服务,推广巡回审判方式,积极开展小额案件速裁工作,不断完善司法救助等措施,进一步解决诉讼难、执行难等涉及人民群众切身利益的问题,努力维护人民权益,推动和谐社会建设。总之,司法民主化是中国特色社会主义司法制度的本质特征和必然选择,是司法人民性的外在体现。司法民主化在当前中国有着深厚的理论基础和现实需求。国家一切权力属于人民是司法民主化的法理基础,人民代表大会制度是司法民主化的制度来源,民主集中制是司法民主化的组织根据,而当前社会矛盾激增则是司法民主化现实需求。这些都决定了我国司法应该也必须走司法民主化的道路。

2005年,国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书,从司法为民的角度,对中国司法民主体制和制度,作了专门的分析说明。认为中国的司法体制和制度,是社会主义民主政治制度的重要组成部分。多年来,中国不断建立和完善司法体制和工作机制,加强司法民主建设,努力通过公正司法保障公民和法人的合法权益,实现社会公平和正义。一方面,中国在人民代表大会之下设立专门的审判机关和检察机关,实行审判机关与检察机关分开的司法体制。这一司法体制体现了人民当家作主的社会主义制度性质,同时也借鉴了其他国家司法体制建设的经验。中国司法机关以事实为依据,以法律为准绳,严格依法惩治违法犯罪,保障公民合法权益。另一方面,中国司法在制度和程序上,坚持法律面前人人平等和罪刑法定等原则,通过实行审级制度、回避制度、公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等,维护和实现司法公正,保障人民的民主权利和公民的合法权益。从这个意义上也访美,建设公正高效权威的司法制度,就是要求通过司法听取民意、解决民争、维护民权,将司法为民作为衡量司法改革成败的标准。公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等,都体现了“司法为民”作为社会主义司法的根本属性。

2009年,最高人民法院日前公布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》,首次提出要“大力推动司法民主化进程”,新一轮的司法民主化改革陆续展开。实际上,新一轮司法改革中的若干举措,均体现了司法为民的宗旨:加强和完善审判与执行公开制度、建立健全“党委领导、政府支持、多方参与、司法配合”的多元纠纷解决机制、建立健全民意沟通表达机制、完善涉诉信访工作机制、建立健全司法为民长效机制、完善人民法院反腐倡廉长效工作机制等。可以说,“三五改革纲”就是要解决人民群众最关心、最期待解决的司法问题、解决影响人民法院发展的体制性、机制性障碍等表述,体现了人民法院司法为民的工作亮点。更具体地说,这次的司法改革,在推动司法民主化的两大着力点,即人民陪审员制度和人民调解制度改革。这两项改革作为吸收除诉讼当事人之外的人民群众参与诉讼的主要举措,亦成为未来五年最高法院推动司法民主化的两大看点。关于人民陪审员制度改革,三五改革纲要指出,要“进一步完善人民陪审员制度,扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围,规范人民陪审员参与审理案件的活动,健全相关管理制度,落实保障措施。”关于人民调解制度改革,三五改革纲要指出,要“建立健全基层司法服务网络,推行基层人民法院及人民法庭聘请乡村、社区一些德高望重、热心服务、能力较强的人民群众担任司法调解员,或邀请人民调解员、司法行政部门、行业组织等协助化解社会矛盾纠纷。”由此所要推进的司法民主,意指“必须充分吸收诉讼当事人和人民群众参与诉讼进程,必须认真听取诉讼当事人和人民群众的意见”。

司法民主的真谛是让人民共享法治改革、法治建设与发展的成果。坚持司法民主,不仅要坚持司法为民,还要坚持司法便民,司法利民,让人民切身体会到社会主义司法的公正、高效与权威,让人民相信法治的力量,相信司法而不是私力。因此,加强司法民主建设,需要在司法实践中坚持“四个统一”。一是坚持民主性与法治性的统一。司法民主要求司法机关最大限度地保障各类诉讼主体和人民群众对司法活动的知情权、表达权、参与权和监督权,最大限度地克服司法的封闭性,促进司法与人民群众互信互动良好关系的生成,使司法工作更加自觉地接受人民监督,由人民评判。同时,司法民主应当遵循法治的要求,以法治为保障,是有序和有效的民主。二是坚持法律性与人民性的统一。推进司法民主建设,既要始终坚持依法司法,遵循“以事实为根据,以法律为准绳”的司法原则,严格执行实体法和程序法的规定,做到有法必依,执法必严,违法必究,通过公正高效的审判执行活动确保法律效果的实现;又要在司法活动中弘扬民主精神,克服机械办案、就案办案、孤立办案的狭隘思想,充分结合社会和人民群众的意志意愿,积极寻求法律价值取向与社会价值取向的共同点和平衡点,使司法裁判更加能够与社会和人民群众的评价标准相吻合,实现法律效果与社会效果的和谐统一。三是坚持专业性与群众性的统一。司法专业性和群众路线是司法民主建设辩证统一的两个方面。推进司法民主建设必须坚持走专群结合的道路,既要保持司法的专业化方向,又要始终坚持司法工作的群众路线,不断加强和改进司法工作。四是坚持继承性与创新性的统一。推进司法民主建设,离不开继承借鉴和改革创新。要立足于我国社会主义初级阶段的基本国情,紧紧围绕人民群众对司法工作的新需求新期待,在传承吸收的基础上,增强改革创新、与时俱进的观念,大胆创新司法民主建设的工作内容、工作方法和工作机制,努力开创中国特色社会主义司法民主建设的新局面。同时要积极借鉴国外司法民主的有益经验,坚持以我为主、为我所用的态度,促进中国特色社会主义司法民主的不断完善发展。

推进司法民主化,需要改革创新和建设的民主工作机制,可以考虑以下几个方面:(1)健全完善公开知情机制。司法公开透明是人民群众参与司法、监督司法的前提和基础。推进和发展中国特色社会主义司法民主,必须深化公开理念、健全公开制度、改善公开设施、创新公开举措,实现司法的阳光运行。(2)健全完善诉讼便民机制。这既是司法为民的内在要求,也是尊重和保障当事人诉求表达权、实现当事人司法参与、建设司法民主的重要组成部分。推进和发展中国特色社会主义司法民主,需要不断整合诉讼服务资源,将司法便民的要求落实到诉讼活动的全过程。(3)健全完善民意吸纳机制。民意沟通吸纳工作既是优化司法决策、实现法律效果与社会效果统一的重要保障,又是践行司法为民、建设司法民主的关键环节。推进和发展中国特色社会主义司法民主,必须不断强化重视民意的责任和意识,改进和创新民意的采集、分析、吸纳和反馈机制,使民意成为司法决策的重要参考、检验司法工作成效的重要标准和改进司法工作的重要动力。(4)健全完善群众参与机制。民众参与司法,是实现司法民主的重要方式。推进和发展中国特色社会主义司法民主,应当牢固树立吸收群众智慧、集聚社会力量的价值理念,使社会主体和人民群众能有效参与司法,增强司法公信,化解社会矛盾,实现案结事了。(5)健全完善民主监督机制。加强司法的民主监督,才能保证司法裁判的公正性和法官的清廉性,防止司法不公和司法脱离人民群众现象的发生。推进和发展中国特色社会主义司法民主,要求司法机关依法、自觉、主动地接受来自人大、政协、检察机关、媒体和人民群众等社会各个方面和各种形式的监督,并最大限度地发挥各项监督机制有效衔接的工作合力,确保司法公正、高效、文明、廉洁。(6)健全完善民主决策机制。司法裁判和司法工作决策应当严格执行民主集中制的原则。推进和发展中国特色社会主义司法民主,需要进一步改进和完善合议庭、审判委员会等审判组织民主决策的规则和程序,确保裁判公正;在审判管理、司法政策和重大司法举措的制定实施等方面,努力形成完善的深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的司法政务决策机制,切实提高司法决策的民主化、科学化水平。

20世纪,西方国家通过司法为民,服务福利国家,谋求社会公平正义的探索和有益经验,诸如(1)对贫困者服务;(2)扩散性、部分性利益的保护;(3)取代律师、法官或普通诉讼程序的方法;(4)接近法制与现代福利国家等(详见(意)卡佩莱蒂编《福利国家与接近正义》,刘俊祥主译,法律出版社2000年版),对我国的司法民主化建设,是有借鉴意义的。

 

作者简介:刘俊祥(1964年-),男,四川乐至县人,武汉大学政治与公共管理学院教授,博士生导师。法学(政治学)博士。武汉大学政治文明与政治发展研究中心副主任。主要研究方向是政治学理论、比较宪法政治、国家治理与中国政治发展等方面的理论及实践问题。


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