一、县制的产生及其重要意义
（一）县制起源辨析
关于中国县制的起源，目前学术界有两种观点，一种观点认为县制起源于春秋；另一种观点认为县制很早就有，至少在西周时期就已经成熟。
《说文》中关于“县”的解释有两处：“县，繋也。从系持县”；“县，邑也，从口巳声”。《释名》曰：“县，悬也，悬系于郡也”。另外黄恭《十四州记》解释：“县者，弦也，言施绳用法状如弦，弦声近县，故以取名”。段玉裁在《说文解字注》中关于“县”亦引用《释名》说。但顾颉刚先生认为这是误释，因为郡产生比县晚。他认为是“县者，悬也。悬而未决或悬而未封”，而非“悬于郡者也”。顾颉刚的弟子唐德刚先生发挥其师的观点，认为周初“可封之地多而有资格受封者少，因之有许多地方既非王畿又无适当的人可封。则这些待封之地暂时是悬而未决”；“这些既经征服之地，将封于谁尚是悬而未决，故曰‘悬之’。是当即‘县’之起源”。[1] 但台湾的林尹先生、香港的郭伟川先生认为，县作为地域管理单位，在夏、商时候就有。“‘县内’，是夏朝时天子所居的州界名。古城邦畿千里之地为县，亦称畿内都邑为县，到后来诸侯境内之地也称县。所以，天子之县内，即天子邦畿千里之地以内”。[2] “‘县’最初是为天子所垄断的”。“‘县’，就是在天子主导下的邦畿建设。…… 有‘县’必有邦畿，久之‘县’即等邦畿。当这一概念为古天子所认可时，县所赋予的幅员上的意义就等同于天子的邦畿，而且比国大，所以才有《礼记•王制第五》所记载上的古之时‘天子之县内，方百里之国九，七十里之国二十有一……’的史实。这应该是夏朝时之制度”。[3] 《周礼》是周朝政治宗法制度的集中反映，在《周礼•地官司徒下》中对县政的反映
也很清楚：“县师，掌邦国都鄙稍甸郊里之地域，而辨其夫冢人民田莱之数”。“县正，各掌其县之政令征比，以颁田里，以分职事，掌其治讼，趋其稼事而赏罚之”。
另《逸周书•作雒解》亦载：“制郊甸方六百里，国西土为方千里，分以百县，
县有四郡”。还有，《风俗通》载：“周制，天子方千里，分为百县，县有四郡”。故有人认为：“县政在西周时已十分成熟”。[3]
根据以上史料分析，可以肯定两点：一是“县”作为地域管理单位在春秋以前就有；二是“县者，悬也。悬而未封”的解释是正确的。因为周初分封，有迫不得已的因素，比如承认已附周的原诸侯国、分封圣裔（唐、虞、夏等）、稳定殷（宋等）、赏功臣（齐等），其余的就要封给姬姓宗室。“封国七十一，姬姓大小五十余国”。“众建诸侯、屏藩周室”，指的是姬姓宗室。随着宗室子孙的繁衍，王畿内的“县”都是要封的。因此，可以结论，在西周以前，县制是王畿内的建制，但不是地方行政管理单位。到了春秋，诸侯国内开始设县，“县”的性质发生变化，不再是准备分封的“悬”，而是直属中央的地方行政单位。春秋诸侯国建立的县制，标志着作为地方行政机构的县制的产生。“西周虽已有县，但西周同商朝一样实行的是‘封邦建国’的单一分封制，县只为地域区划而不构成一级地方行政组织”。[4]p115
原北京大学历史系齐思和教授认为：“秦武公以邽冀为县，是为春秋时有县之始” 。[5]p200 《史记•秦本纪》载：“（武公）十年（前688年），伐邽、冀戎，初县之”。许多学者也认为：“最早设县的是西方大国秦”。[6]p296 “秦置县以后，晋亦置县。而县外又有郡，则以晋为最早”。[5]p201“地方政府既皆划为县，直辖于中央政府，于是乎中央政府之统治日益加强矣”。[5]p211 但也有学者认为，县制最早是由楚国创立的。[4]p114 公元前710年前后，“楚武王克权，使斗缗尹之”。（《左传•庄公十八年》）但这些学者同时也承认：“楚县初因灭国而设，楚县尹的权力和地位即相对于诸侯国君，楚王就将县公与诸侯并提”。[7] “不过，楚人灭国并地而设县之后，除了绝其君统而改命县尹之外，一般对其行政机构和基层政权组织则较少触动，并不强求其与楚国内地的政治形式划一，且以安民为务，多用所灭之国的旧臣”。[4]p17这就是说，也可能楚国设县比秦国早，但其县制并没有像秦国那样发生深刻地变革。
钱穆先生认为春秋时期诸侯国内设县是通过“外务兼并”“内废公族”进行的。[8]p4 具体而言应该有四种方式：1、灭国置县。如秦武公“伐邽、冀戎，初县之”（《史记•秦本纪》）；楚文王“伐申”、“灭息”后“实县申息”（《左传》庄公六年、十四年，哀公十七年）。楚国对敌国俘虏的处置措施有二：一是迁徙或放逐其国君和近臣，改其地为县，另任命县尹以治之；二是允许原有的宗庙社稷存在，将国君改封为县尹，使臣事于楚。春秋时期楚国可考之县有十七个，其中十五个是由灭亡了的邻国改建的。2、割让置县。如晋惠公愿意将“河外五列城”割让秦国为郡县作为后者援助其返国的代价。（《国语•晋语二》）以上是钱穆所谓“外务兼并”的结果。3、分田置县。如《左传》昭公二十八年载，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”。这是钱穆所谓“内废公族”的一个例证。4、聚乡置县。商鞅变法时“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”。（《史记•商君列传》）这是把各式各样的小邑聚集到县的统一行政区划中来。当时的县设县尹、县公、县大夫等统辖县政（各诸侯国具体名称有所不同）。
春秋战国时期，郡县制逐步取代封建采邑制成为国家管理的基本体制。虽然春秋时期县政长官或由被灭之国的国君改封、或所属之国的国君任命贵族担任，在相当长的一个时期中曾是世袭之职。但是，他们只有守土之责，而无专土之权。这与“诸侯建国、大夫建家”的采邑制不同，县的治理者必须直接听命于国君，接受国君的调遣。秦统一中国，在全国实行郡县制，县制成为国家管理的基本形式。
从以上史实可以断定，县制形成经过三个阶段：第一阶段（春秋以前），县制是王畿内的一种“待封”建制；第二阶段（春秋战国时期），县制的革新和演变阶段；第三阶段（秦统一中国以后），县制成为国家管理的基本形式和行政区划的基本单位。
（二）县制产生的重大意义
县制的产生，具有重要的历史意义。因为“县”是建立在诸侯国新开拓的领土或重新调整的区划内，直接由中央派遣的官员加以统治。只有在这种新的地方管理制度下，中央才能冲破旧的世袭的贵族封建关系，推行新的官僚统治和社会改革。县制的产生和演变，为以后大一统的中央集权制奠定了体制和社会基础。体制（尤其是政治制度）的先进合理是一个国家发展强大的根本保障，曾是“春秋五霸”的秦、晋、齐、楚等国，都是较早推行县制的诸侯国。秦国推行县制最坚定，“商鞅变法”后，秦国彻底推行县制，这为秦国的稳定、强大和以后统一六国奠定了坚实的社会基础。其它的诸侯国有的是县制和分封制并存，导致“三家分晋”、“田齐代姜”等政治巨变。县制的普及和深入，极大地推动了春秋战国时期的社会变革和政治改革，揭开了中国历史新的一页。当时孔子在鲁国“堕三都”的失败，根本原因在于没有体制创新的支持，而楚庄王“一鸣惊人”改革图强，新兴县制是其重要的促力。战国时，魏国邺城令西门豹敢将当时代表地方神权的“三老”扔进河里，可见县制对当时传统社会统治势力冲击有多大！可以说，县制和科举制度一样，是中国传统政治文明对人类制度建设的重大贡献。
具体而言，县制的产生和发展有以下重大意义：
1、标志中国由氏族社会向政治社会的转变
中国的夏、商、周，本身就是一个部落，通过征伐降服其它部落，建立朝贡关系。这三个朝代本质上是一种松散的部落联盟。部落也是长期由一个氏族征服另外一些氏族形成。构成部落社会的基础是氏族。分封制也是以氏族为基础。这种社会我们称之为“氏族社会”，人们的生活主要受氏族习惯约束。县制的产生，标志国家政治强制力的出现，国家是人实现“社会化”必要的理性基础。人们的生活在服从国家权力的形式管理下，实现相对的“自由化”“社会化”。这就是“政治社会”。政治生活的基本特征，就是实现人的个性的自由发展，人们自觉地养成共同约定俗成的社会政治纪律和公共道德规范。对极少数违规者，政治权力实行“强制”措施。虽然氏族组织可能还存在，但必须受政治强力机关的管辖。政治社会是比氏族社会更为高级的制度文明。
县，作为国家的基本组织机构，县制的行政职能发挥，标志中国由氏族社会进入政治社会。“一切社会（此处“社会”二字原书为政治，可能系误译）形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础。这种组织的基本单位是氏族；在古代，构成民族(populus)的氏族、胞族、部落以及部落联盟，它们是顺序相承的几个阶段。后来，同一地区的部落组织成为一个民族，从而取代了各自独占一方的几个部落的联合。这就是古代社会从氏族出现以后长期保持的组织形式，它在古代社会中基本上是普遍流行的；在希腊人和罗马人当中，直至文明发展以后，这种组织依然存在。第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生”。[9]p4 乡、里是中国战国时期县制的内层管理机构，说明在战国时期，以县制的产生和发展为基础，整个社会已经摆脱氏族组织的桎梏，进入政治社会。春秋战国时期，各诸侯国争相招徕“新氓”，在“县”内开荒扩土，由此形成的新居民点已经与血缘毫无关系。《庄子•则阳》云：“丘里者，合十姓百名而以为风俗也”。《战国策•秦策一》中张仪谓之“杂民之所居也”。“盖我国国家机器之完成，实在始皇帝“废封建，立郡县”，建立“职业官僚体制”（professional bureaucracy）之后也”。[1] “是故封国之废，郡县之兴，……，此实中国制度史上一重要关键”。[5]p145 吕思勉教授在1936年出版的《中国制度史》中，将古代中国史划分为三个阶段：部落时代、封建时代、郡县时代。说明县制的产生着实揭开了中国政治制度史上新的一页。
2、标志行政区划和地方政府的产生，为统一的集权国家奠定组织基础
体制是国家建立和稳定的前提。随着生产力的进步和社会的发展，到春秋时期，分封制已经不能够协调新生的社会力量，社会利益需要一种新的制度框架来均衡。县制适应这种发展要求而产生。县制要完成国家赋予的职能，比如税收、兵役、治安、诉讼等，必须有明确的区划范围，行政区划因此产生。行政区划内部利益的集聚和区划间利益冲突，必须有明确的代言人，地方政府就代表区划利益同中央对话，中央权力和地方权力就在国家框架下分工，地方政府代表区划的合法性、合理性就此确立。县制的产生，就标志着行政区划和地方政府的产生。这是一种新型的上下一体的中央集权体制，有利于迅速调动全国力量。
“中央与地方关系产生于中央集权制形成之后，并非自古以来就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制与封建制组成。封建制的基本特征是分土而治，即天子将王畿以外的土地分封给诸侯建国，诸侯也可分封土地给卿大夫立家，卿大夫还可以往下分封家臣等等。土地一经分封，统治权即行变化，封国各自为政，诸侯为一国之最高统治者，与天子分疆而治，对天子的义务只是朝聘、贡献与助征伐而已。既各自为政，则无所谓中央与地方的关系。春秋战国时期，以郡县制为表征的中央集权制逐渐形成。所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。郡与县就是两级行政区域的名称。秦始皇统一天下，把郡县制推向四海，分全国为三十六郡，郡置守、尉、监，这是一个标志性的年代与一个标志性的事件，全国范围内的中央与地方关系从此开始”。[10]p152
3、极大地推动了当时经济社会发展
以县制为基础的郡县制的产生和发展，极大地推动了当时经济社会的发展，使战国时期成为中国历史上辉煌的时代之一。首先，制度的变革极大地解放了生产力和人的创造力。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。县制的巩固，将人从氏族依附解放到广阔的社会、国家背景，由氏族的蒙昧图腾崇拜意识发展到清楚的政治组织思想。人的社会属性进步，直接推动生产力发展，战国时期的经济发展是公认的中国历史上繁荣期之一。人的政治解放，促进了文化思想大发展，“诸子百家”，是中国文化思想史上最辉煌的时期。这些为以后中国的统一奠定了社会和思想基础。其次，以郡县制为基础的中央集权制使大的社会建设工程得以实施和成功完成。秦国的三大工程（都江堰、郑国渠、长城），如果不是郡县制集中全国之力，是不
可能完成的。以氏族组织的力量是没法考虑这样的社会工程。“我国政治制度之发展，实是郡县制的国家机器建立于先，而大规模之工程（如都江堰、长城及运河等等）则建设于后也。建立都江堰这样大规模水利工程的李冰，便是秦王国的‘蜀郡太守’。李冰若不是利用他‘省委书记’的权力，他的都江堰工程，是无法施工的。以故笔者数十年来所笃信之我国‘国家强于社会’之传统（始自郡县文官制之出现），为我国政治制度之最大的特点”。[1] 对比欧洲历史，可以想像，如果没有郡县制作为体制基础，很难想像有秦始皇统一中国的壮举。
二、传统中国县的设置演变与管理职能
春秋战国时期，县的设置主要根据“灭国”“割让”“分田”“聚乡”等情况推行。秦统一中国后，县的设置在原各国郡县基础上根据人口多寡和统治需要作了调整外，新开拓的疆土设县治理，还有要塞地区设县。汉以后，王公贵族的封地亦设县或等同县域管理。《汉书•百官公卿表第七上》记载：“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑。有蛮夷曰道。凡县、道、国、邑千五百八十七”。这样，汉代的县级政区有县、道、邑、侯国四种，侯国的长官称相，地位等同于县令。
各朝代县的设置数量和统县政区情况大致如下：秦汉时期，县的设置据《汉书•百官公卿表》记载：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之，皆秦制也”。这说明，秦汉两代县的设置和等第分类是以该县户口的多寡来划分的。秦代总郡数大概49个郡（包括内史），秦县数目没有文献记载，据周振鹤教授推测，总数在1000个左右，每郡平均统20多个县。到西汉末年的郡国总数增至103个，共统辖1587个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为15个县。西晋前期，19个州统172个郡国，1232个县。平均每州辖8-9郡，每郡辖7-8县。南北朝时期，据记载，南朝梁天监元年（502年）共有23州，226郡，1300个县。北周大象二年（580年），就共领有属州221个，郡508个，县1124个。两者相加，大概2400多个。隋朝初期，大并州县，文帝时罢郡，以州统县，隋炀帝罢州置郡。到大业三年（607年），全国190个郡，1255个县，平均每郡统辖6-7县。唐太宗贞观间年又对地方行政区划作了调整，撤郡并州，到贞观十三年，全国有358州，有1551个县。以后各朝代，县的区划和设置变化不大。具体数据参看下表：
时期 秦 西汉 东汉 三国 西晋 南北 隋 唐 宋 元 明 清
年代 －8 140 265 580 607 740 1102
县数 1000 1587 1180 1190 1232 1752 1255 1573 1234 1127 1138 1455
1324 1427 1549
（注：图表来源：周振鹤《中国历史上行政区划幅员的伸缩变化》（上）；载《中国方域》1997年第1期 26页）
郡县制的基本理念职能是“郡以俸君、县以治民”。县的官员设置，据《汉书•百官公卿表第七上》记载：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、激徼，三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税，游徼循禁盗贼县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之。皆秦制也”。说明当时已官、吏分治，县的长官，大县称令，小县称长。丞、尉、斗食、佐史等为吏。这一制度为西汉所继承，但关于县长官的具体职能，秦汉时期的史料没有明确的记载，但对乡、亭的职能却明确规定。唐朝明确规定县官的主要职责：“导扬风化、抚黎民、审察冤屈、躬亲狱讼、养鳏寡、恤孤穷，务知百姓之疾苦”。这一职能思想为以后历代延续。明朝规定县官职能：“宣扬风化，抚字其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼”。（《明太祖实录》卷161，洪武十七年四月壬午） 清朝规定：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。县丞、主簿，分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚（无丞、簿，兼领其事）”。[11]
三、中国传统县制的特点分析
纵观两千多年历史，县制为中国传统社会的稳定和繁荣发挥了重要的作用。县以上的行政管理单位（主要是统县政区）在历史上变化较大，但县制却非常稳定。长期的稳定运行，既有与社会发展相适应的一面，也有其组织结构科学合理的一面。中国县制是中国传统文明的重要构成部分，是中国传统制度文明的重大成果，也是对人类文明发展的重大贡献。运用马克思主义“扬弃”的科学态度看待传统制度文化，对于我们今天体制改革、政治文明建设和构建和谐社会有积极的借鉴。中国传统县制的特点主要有以下几点：
（一）分等级管理
秦统一中国，推行郡县制，中央政府对县域实行分等级管理。以后历代均对县域实行等级管理，但各朝代分等级的标准有所不同。
秦汉时期，据《汉书•百官公卿表》载：秦县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明秦朝是以人口多寡对县域分等管理。西汉继承了这一制度。《续汉书•百官志》又载：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长三百石……县万户以上为令，不满为长”。说明东汉时等级制度又稍有不同，万户以上仍是大县，万户以下似分两等，或可分为次县和小县。
隋初，州郡县三级都分为九等。隋文帝后期又改九等州县为上、中、中下、下凡四等。隋炀帝时期又重新划定分等标准：将首都和陪都所在的大兴、长安、洛阳、河南四县置于全国诸县之首，号称京县；其他各县则“以所管闲剧及冲要以为等级”。所谓“闲剧”乃指行政事务的繁简，“冲要”当指地理位置的特征。说明此时分等标准已不纯以户口多寡为据。[10]
唐代开始，县令长的分别正式取消，县的长官一律称令。县的分等标准也明确规定为地位、户口与地理条件的综合，以之分全国的县为赤、畿、望、紧、上、中、下七等。京都所在之县为赤县。唐代首都为西京，辖长安、万年二县；陪都一为东京，辖洛阳、河南二县；二为北京，辖太原、晋阳二县；这六县都称为赤县，也称京县。首都及陪都所在的京兆府，河南府及太原府的其他82个属县称为畿县。赤、畿以外的所有县则以户口多少，“资地美恶”（即地理环境的优劣）等标准为据而划分为望、紧、上、中、下五等。以开元二十八年（740年）为准，共有望县78，紧县111，上县446，中县296，下县554。
宋代县的分等名称沿袭唐代，但实际上稍有不同，那就是望、紧之分也以户口为准，即4000户以上为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，1000户以上为中，不满1000户为中下，5000户以下为下。
到了元代，县的分等原则发生较大变化。规定长江以北州县，6000户以上为上县，2000户以上为中县，不及2000户者为下县。前代赤畿望紧的名目一概废去，恢复纯以户口多寡为定的原则，而且又仅分上中下三等。江淮以南诸县分等标准为：30000户以上为上县，20000户以上为中县，10000户以下为下县。[12]
明代以后，分等标准由户口改为缴纳钱粮的数额。明初定县三等：粮100000石以下为上县，60000石以下为中县，30000石以下为下县（《明史•职官志》）。
清雍正时期，县的分等标准概括为“冲、繁、疲、难”四字，“地当孔道者为冲”、“政务纷纭者为繁”、“赋多逋欠者为疲”、“民刁俗悍，命盗案多者为难”。四字全属最“要”、三字叫“中”、一字或无一字为“简”。（中国台北故宫博物院编：《宫中档雍正朝奏折》第10辑）
对县域行政长官，也实行分等级待遇。秦汉时期以县的大小分等。曹魏分县令长为三级，分别为六品、七品和八品。以后各朝代均按县域等级确定县长官的政治待遇。到明代统一为七品。
纵观两千多年中国传统县域管理，从简单的大、小县分等发展到复杂的冲繁疲难四字考语，说明中央政府对县一级政权的重要性认识越来越深，管理也越来越严格，并随着时代发展提高管理水平。体现了“民乃邦之本，县乃国之基。安邦之难，难在固本；治国之难，难在强基”和“郡县治、天下安”的治国理念。
（二）机构精练、职责明确、低财政成本的管理体系
中国传统社会的统治者高度强调县制的重要性，“天下之治始乎县”。（《清朝经世文编》卷二十三） 但县政运行的财政成本却很低。可以说，中国传统县制是一种低成本管理的运行体系。特点是机构精练但职责明确，官吏人数少，财政负担低。秦汉时期，官和吏没有严格的区分，当时县府官吏人数（按大县全部配齐）总共15人：县令（长），管辖县内的所有政务；功曹史，总揆众事；县尉，掌县军事；县丞，秩俸四百石至二百石；主簿，县府门长，官众事；廷掾，督乡事；主记室，管文书。少府，主财用；门下游缴；门下贼曹，主兵卫。门下议曹，参议诸事；门下掾史；闾师；县佐；县史，秩俸百石以下。其中财政供养的才四人：县令（长）、县尉、县丞、县史。隋唐以后，官、吏分治，县域官员最多不超过共6人。清朝时，县署官吏总共14人，其中官员6人：知县，七品，总揽全县行政、司法、钱粮等一切事务；县丞，八品，主管文书、档案、仓库、粮马等；主簿，九品，主管户籍、缉捕等；教谕，八品，训迪生徒学业、评价品行优劣、岁考等；训导，九品，辅佐教谕，进行县试、岁考等；巡检，从九品，缉捕盗贼，盘诂奸宄等。吏8人：典吏，主管稽查、狱囚、治安等；狱吏，主管监狱一切事务；驿丞，邮传公文、书信、迎送过往官员、公差等；税课人使，主管典商税收；训科，主管全县人医、兽医；训术，主管阴阳、天文、地理、星相；僧会，主管僧人、佛事；道会，主管道人、庙会。[12]p22-23
从以上史料可以看出，虽然传统县制的机构不多，管理人员少，但管理幅度已渗透政治、经济、社会、文化、教育等各个领域，是一种典型的小政府、大社会、低成本、高效率的基层管理体制。与我们今天大政府、大社会、高成本、低效率的县域行政管理体制形成鲜明对比。
（三）官绅结合的县域社会管理结构
传统县制在职能应用上利用宗法社会的特点，充分发挥宗族、绅士群体等社会资源的管理作用，形成官绅结合的指导—渗透—协同的社会综合治理体系，使自组织职能弥补行政职能的不足。在社会管理上，宗族发挥教育（私塾、家族学堂、社会教育等）、养老、安抚、调解息讼、治安、婚姻、乡村建设等自组织职能；在政治上，退休官僚、未仕文人、宗族领袖、富商大户等组成的绅士阶层发挥政治协商、政治教育、思想宣传等作用，甚至在国家安全或政权安全面临威胁的时候，士绅阶层成为强大的捍卫力量；经济方面，以商会或其它士绅组织为代表的社会力量是当时促进社会经济发展的重要力量。
今天在社会主义市场经济体制下建设和谐社会，不能全靠政府力量，传统县域社会治理经验值得借鉴。
（四）严格的长官选任制度
在中国传统社会，县令（知县）一直被认为是重要的实职，选任制度非常严格。隋唐以后，县级长官原则上要求是科举进士出身，并且直接由中央政府任命。清朝时，知县上任前，九卿科道还要以下用7项标准进行面试：“别其流品”、“观其身言”、“核其事故”、“论其资考”、“定其期限”、“密其回避”、“验其文凭”。上任后，要遵守严格的行为规范：“到任”、“排衙”、“接印”、“须知事项”、“宣讲圣谕”、“乡约”、“庆贺”、“诏赦”、“斋戒”、“护日月”、“忌辰”、“鞭春”、“合祀”、“劝农”、“赈灾”、“朝觐”、“引见”、“官礼”、“祈祷”等。[9]p60-79
四、中国传统县制存在的问题
虽然传统县制有其历史的积极意义，也为经济社会的稳定繁荣起了重大的作用。但从历史唯物主义的角度看，在制度设计和管理方法上存在许多问题。撇开中国传统大一统集权政治体制的“重京师而轻天下”“专制愚民”“重稳定而轻发展”等固有弊端之类宏观因素，县制存在的问题主要有：
（一）吏治混乱，造成胥吏害民
科举制度，使中国传统的中央集权社会有着当时全世界最先进的职官制度，但却一直没有形成一套完整的吏的制度。自汉至清，中国传统社会州县的用吏实行“职役制”，由州县长官从民间选用，这不仅形成“一人得道，鸡犬升天”流弊。段光清在《镜湖自撰年谱》中记述他在浙江做知县情况：“浙省弊俗，一奉委牌，荐家丁，荐幕友，不能计数”。这些吏的费用要全从民间搜刮，必然导致基层管理的混乱。而且直接造成官吏勾结、胥吏害民。尤其是县一级，官员编制只有县令（七品）、县丞（八品）、主薄（九品）和典史四人，吏（包括幕友、家人、书吏、差役等）全由县令自己选用。由于县令一般都是科举出身，加之职位更换频繁，对地方情况不是很熟悉，具体事务要依靠吏去办。由于官和吏之间不能互相转换，这就形成地方行政管理中一个超稳定的吏的利益集团，要么官吏勾结，要么吏要挟官。而社会上的狡猾之徒竟以作吏为钻营职业，坑民害民。“州县之弊，吏胥窟穴其中，……而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。”[13]p19 朱克敬的《晦庵杂识》记载清末一位县吏坦率的比喻：衙门是车，官是骡子，吏是车把式，用鞭子抽骡子赶车。这就形成中国传统社会治理的一个奇怪现象，大大小小的吏组成的管理系统长期管理着地方具体事务，即使改朝换代也影响不大。理论上，官是地方事务决策者，但在多数情况下，吏反而成了地方利益的实际主宰者。这造成县制的职能设置与县域及老百姓利益诉求脱节。
（二）统县行政层次多而乱，不仅造成政令不畅，而且使县域自主发展的权力和能力严重受限
任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次，而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。[10]
纵观二千多年中国地方行政层级变化，中央政府力图推行二级制是理想努力，但由于中央集权与地方分权之间此长彼消的变化，地方政府的层级也随着变化。从秦代到清末地方行政层级变化可以分成三个阶段：第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时八百年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约七百年，重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期，历时六百五十年，多级制、三级制、二级制混杂。就对县制而言，造成两个明显的运行障碍：一是受管层级多，元明清时期复杂的层级可达到六级之多，即省—路—道—府—州—县；二是统县政区混乱，既有州领县，也有府领县，加上道和散厅交叉统辖，县级政区和中央政府的沟通严重扭曲。这不仅造成政令不畅，行政管理冗繁低效，而且使县域自主发展的权力和能力严重受限。正如康有为《上清帝第六书》中痛陈这种繁乱行政体制造成县权削弱的社会弊端所言：“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。一省事权，皆在督抚，然必久累劳资，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可待”。[14]p444
（三）区划不尽合理
中国历史上县域区划的形成比较复杂，开始时带有氏族、部落、封地等原始形成的痕迹。以后随着征服扩展和异族入侵，政区划分基本上出于统治需要，很少考虑经济社会的和谐发展要求。尤其是元代开始，政区划分“犬齿交错”，这对交通、社会管理等造成直接障碍。由于县域是基层政区，政区划分“犬齿交错”最终体现在县域层次。而县级政权本身的职能有限，不合理的区划束缚成为重大的发展障碍。山、河流、湖泊等资源人为分断管辖，用今天制度经济学的专业术语表达就是“产权不明晰”，县域经济发展遇到难以解决的资源利用纠纷，同时产业规划和市场整合等都遇到许多问题。[15]p145 由于我国现行县域区划仍然很大程度保留传统县域的区划，这对市场经济条件下县域经济的发展造成直接客观障碍。
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（作者嘉应学院县域经济研究所所长、“客商”研究所所长、经济学教授）
