傅美惠:海峡两岸治安管理处罚法制之比较与借镜思维

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2014-10-19 20:14:31

进入专题: 治安管理处罚法  

傅美惠  

    

   摘要:  台湾地区的“法务部”为有效遏阻违法酒驾继续危害社会,曾建议其“内政部”效法大陆地区的治安管理处罚法,修改“社会秩序维护法”,增订酒驾条款,冀图以行政拘留之处罚手段,以防制酒驾再犯。大陆地区的《治安管理处罚法》及台湾地区的“社维法”均将拘留纳入处罚种类,两者均属行政罚,区别在于治安管理处罚法之行政拘留规定,系由公安机关裁处,而“社维法”之拘留须由地方法院简易庭裁定。双方治安管理法制各具特色,有值得彼此借镜相互学习之处,亦均有检讨改进之空间,有必要做更进一步比较分析,以供参考。

   关键词:  《治安管理处罚法》;“社会秩序维护法”;拘留

    

   前言

   2012年6月16日至20日,新闻媒体集中报导了台湾地区的“法务部”为遏比酒驾,将建议“内政部”修正“社会秩序维护法”,将酒驾再犯行为纳入拘留事由,冀图以行政之处罚手段,有效、实时遏阻违法酒驾继续危害社会,并在该“法”中增订“预防性羁押”,以整肃震摄黑道帮派。

   大陆地区的行政拘留原规定于《治安管理处罚条例》第27条,该条例内容,极为类似台湾地区的社会秩序维护法之前身“违警罚法”,且该条例已于 2006年3月1日废止,由《治安管理处罚法》取代。

   《治安管理处罚法》之处罚种类有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境等五种;而台湾地区的“社维法”之处罚方法计有拘留、勒令歇业、停止营业、罚锾、没入及申诫六种。台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力;而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此二种权力。两者均属行政罚,均将拘留纳入处罚种类,台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定;而大陆地区《治安管理处罚法》之行政拘留规定,系由公安机关裁处。大陆地区的公安机关拥有拘留权、民事调解处理权、劳动教养权(大陆地区实施了56年之劳动教养制度,业于2012年11月9日至12日在北京召开18届三中全会决定废除[2])、对人物处所检查权等广泛之权限,另大陆地区的治安管理处罚法有执法监督制度,以防止公安机关滥权。大陆地区的治安管理处罚法及台湾地区的社会秩序维护法有同有异,各有其特色,亦均有检讨改进之空间,有必要做更进一步比较分析。

    

   一、大陆地区的治安管理处罚法与台湾地区的社会秩序维护法之比较

   (一)立法缘由与性质之比较

   大陆地区2006年制定之《治安管理处罚法》,乃因近来大陆政经发展大跃进,政经环境快速变迁,原来1994年制定之《治安管理处罚条例》,在规范范围之广度、制裁手段之种类、处罚之幅度、处罚之程序及与其他法律之协调性,均难以满足执法机关之需要,乃着手修订新法。

   就政治经济发展之观点而言,当大陆地区的经济逐渐发展,人民之信息与交通必然逐渐开放,而政府每一项政策所影响之人数与财富亦将逐渐扩大,人民对不公不义事件反应之力道必然随之逐渐增大,必须修正引起民怨之不法手段,并增加控制之力道,此乃大陆地区的《治安管理处罚条例》修正为《治安管理处罚法》之真正政治经济背景因素。这样之法制改革背景,乃产生第5章“执法监督”之规范,禁止公安机关对违反治安管理处罚法之行为人,以打骂、虐待、或者侮辱(第113条),并增加处罚之手段、范围与幅度。其改革背景,与台湾地区的因为戒严时期戒严法体制之崩解,而从违警罚法改革为社会秩序维护法,修正大法官解释为违宪之违警罚法条文,并限缩警察之权限与管理范围,并不相同。

   然而,台湾地区的“社会秩序维护法”与大陆地区的《治安管理处罚法》均属行政法,其处罚皆为行政罚。但台湾地区的“社会秩序维护法”定位为“规则犯罪前阶段之违序行为”之法律,大陆地区的《治安管理处罚法》则定位为可非难性(罪责)比刑法轻之行政处罚,其处罚内容比较接近于轻刑法。因此,2005年大陆地区的修订治安管理处罚法时,将其行政处罚法,列为补充法(第3条)。台湾地区的则因行政罚法颁行在后,未能将行政罚法相关规范纳入社会秩序维护法,未来修正时应考虑将“行政罚法”纳入补充法,则行政罚法总则性之规定均可适用[3]。

   (二)处罚手段种类之比较

   修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》,结合治安管理工作之需要,其处罚种类除原有之警告、罚款、行政拘留三种治安管理处罚手段外,还同时增加了吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境等二种处罚种类,共计五种治安管理处罚手段;而台湾地区的“社维法”之处罚手段分为拘留[4]、勒令歇业、停止营业[5]、罚锾[6]、没入及申诫等六种。台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律均有拘留罚、罚锾。

   台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律之处罚手段相异之处,台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证;对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力;而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此两种权力。两者均属行政罚,均将拘留纳入处罚种类,均以警察(或公安)机关为执行机关[7];台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定;而大陆地区的治安管理处罚法之行政拘留,系由公安机关裁处。公安机关拥有拘留权,有违人权保障,亦与法官保留原则有违。大陆地区的及台湾地区的制裁处罚手段种类之比较,分述如下:

   1.拘留

   台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两者均将拘留罚纳入处罚种类,然台湾地区的“社维法”之拘留须由法院为之(裁处多数拘留者,并执行之,合计不得逾五日[8]);大陆地区的《治安管理处罚法》之拘留由公安机关为之,且有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的最高时限,即最长不超过二十日[9]。

   大陆地区的公安机关拥有广泛之拘留权,台湾地区的“社维法”之拘留罚必须经法院裁罚。大陆地区的《治安管理处罚法》为了加强管控之力道,除了少数条文未授予公安机关拘留权,公安机关都得处罚违法者拘留,拘留罚一般为十五日以下,遇有加重情形最多不得超过二十日。修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》对治安拘留处罚之自由裁量幅度做限制。由于大陆地区的治安拘留处罚涉及对人民人身自由之限制,大陆地区的治安管理处罚法按照不同之违法行为、违法行为之不同性质,将治安拘留处罚权限区分为5天以下、5至10天、10天至15天三个层级[10],避免行政拘留处罚权限过大,确保警察妥善处理自由裁量权[11]。反之,台湾地区的“社维法”仅有11条订有拘留罚,且必须经过地方法院简易庭裁罚,一般期限为三日以下,遇有加重情形最多不超过五日。

   2.罚锾

   台湾地区的“社维法”第19条规定罚锾之处罚额度为“新台币三百元以上,三万元以下;遇有依法加重时,合计不得逾新台币六万元”;但大陆地区的《治安管理处罚法》仅在每一条中列举处罚之上限与下限,并未规定加重或合并执行之上限。

   3.没入

   大陆地区的治安管理处罚法称为“收缴”,列为从罚[12];台湾地区的“社维法”将“没入”作为可单独裁罚之处罚种类。用词虽不同,但手段一样。

   4.警告

   大陆地区的《治安管理处罚法》称为“警告”,台湾地区的“社维法”称为“申诫”,均为对违序行为人之告诫,名称虽不同,但实质内容相似,据此,可以说两种法律均有拘留、罚锾(大陆地区称罚款)、没入(大陆地区称收缴)、申诫(大陆地区称警告)等四种相似之处罚手段。

   5.吊销公安机关发放之许可证

   两种法律管制罚制裁手段所不同的是,依大陆地区《治安管理处罚法》第10条规定:“吊销公安机关发放之许可证”,大陆地区的治安管理处罚法对于吊销执照部分仅限于“公安机关发放之许可证”,颇符合权责对等原则,可供未来台湾地区的修法之参考。

   6.对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境

   大陆地区的《治安管理处罚法》第10条第2项规定:“对违反治安管理之外国人,得附加限期出境或驱逐出境”。值得未来台湾地区的“社维法”修法之参考。

   (三)其他处罚、教育、保护措施之比较

   1.毒品处罚

   大陆地区的治安管理处罚法对毒品制裁采质[13]与量[14]混合区分,依《治安管理处罚法》第72条规定[15],对于毒性比较强之“海洛因或者甲基苯丙胺”,以重量不满十克者,依治安管理处罚法处罚;毒性比较轻之“鸦片”,则以重量不满二百克者,依治安管理处罚法处罚。

   台湾地区的有关毒品制裁则由毒品危害防制条例专法规制,且台湾地区的刑法主要采取质的区别,只要构成要件该当,则应依据“刑事优先原则”,又称“刑事先理原则”,即先刑罚后行政罚之原则,优先处理刑事程序。台湾地区的“社维法”第66条第1款规定:“有左列各款行为之一者,处三日以下拘留或新台币一万八千元以下罚锾:一、吸食或施打烟毒或麻醉药品以外之迷幻物品者”。台湾地区的“社维法”采质的区分。

   2.强制性教育措施

   大陆地区的《治安管理处罚法》第5条第3项规定:“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合之原则”,与台湾地区的威权时期之违警罚法一样赋予警察教化之功能[16],台湾地区的“社维法”已经删除此项规定。大陆地区的《治安管理处罚法》第76条规定:有本法第67条、第68条、第70条的行为,屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施。该法第66条第1款规定:“卖淫、嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。条文中并无劳动教养之规定,各省市卖淫嫖娼条例规定之强制性教育措施,主要指劳动教养。其主要依据是大陆地区的治安管理处罚法和“全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定”。其主要依据是大陆地区的国务院订颁《劳动教养试行办法》第10条第3项,且该办法第3项只作了原则性规定。卖淫,不构成刑事处罚的,收容劳动教养。而大陆地区的《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼行为规定的是拘留的强制措施,根据新法优于旧法原则,应依《治安管理处罚法》相关规定处理。复依据大陆地区的《行政强制法》第10条规定,限制公民人身自由的行政强制措施,只能保留由法律规定。劳动教养亦属限制人身自由之行政强制措施,应由法律规定,属“绝对法律保留”事项范畴[17],惟其依据仅为办法,办法之性质为法规命令,非属法律,不符法治国法律保留原则的基本精神,故劳动教养之正当性一直受到质疑,随着劳动教养适用范围之日益缩减,其必然会面临转型,大陆地区将来可能另订《违法行为矫正法》,对此类行为进行规制,是一个必然趋势[18]。

大陆实施了56年,造成广大民怨之劳动教养制度,终于在2012年11月9日至12日在北京召开的中共18届三中全会上决定废除。司法改革是三中全会焦点之一,除了废除劳动教养制度之外,还包含逐步减少适用死刑罪名、探索建立与行政区划适当分离之司法管辖制度等。大陆劳动教养制度建立于毛泽东主政时期(1957年),用于迅速处置异己分子,(点击此处阅读下一页)

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