成思危:论中国社会主义市场经济制度下的发展计划

选择字号:   本文共阅读 451 次 更新时间:2014-10-16 19:35:31

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成思危  
本文所探讨的主要是后一类专项计划。

   (一)专项计划的特点

   专项计划的时间跨度一般为5-10年,甚至更长,通常由政府主导制定并实施。其内容不仅包括预期的目标,还包括为达到这些目标所采取的主要措施,以及实施的方法和进度安排。专项计划的作用主要是集中力量解决经济社会发展中对全局有重大影响的关键问题,消除制约经济和社会发展的薄弱环节。国外比较著名的专项计划有美国的阿波罗(登月)计划;欧盟的研究、技术开发与示范活动计划等。这类专项计划与一般的发展计划相比,有以下几点显著的不同:

   (1)发展计划需要按照规定在某一基准年份开始制定,但专项计划可以随时根据需要提出。

   (2)发展计划的时间跨度一般是固定的(例如五年),但专项计划的时间跨度则可以根据需要决定,不同的专项计划可以有不同的时间跨度。

   (3)发展计划的内容是全面的,着眼于国家整体的发展,其目标体系比较复杂;专项计划的内容则通常只围绕着一个局部的重大问题来制定,其目标体系比较简单。

   (4)在一定时期内只能有一个国家发展计划,但可以有若干个专项计划,而且这些专项计划之间可以相互交叉及协作。

   (5)发展计划通常可以由计划部门来制定,并可以分解到各个地方及部门去实施。专项计划则通常是跨部门和跨地方的,需要由中央政府临时建立专门的机构来制定和组织实施。

   在拟定专项计划的制定程序和选择制定方法时,应当考虑到专项计划的以上几个特点。

   (二)专项计划的主要内容

   专项计划的内容通常比发展计划更为具体,一般包括目标体系、预期指标、进度安排、资金分配、主要措施等几个方面。

   与发展计划相比,专项计划的目标体系比较单一,优先顺序的问题通常比较容易处理。但由于专项计划是由政府主导制定并实施,故具有一定的强制性,其预期指标应当尽力完成。

   专项计划的实施进度安排一般都相当明确,通常要划分为若干个阶段,每一阶段都要规定明确的目标,以利于检查督促。在资金分配上对财政资金的使用要有合理而具体的分配,对其他配套资金的来源也应基本落实。

   专项计划中的主要措施要具体且有针对性,还要注意与发展计划和其他专项计划之间的协调。

   (三)专项计划的制定方法

   发达国家的专项计划通常由政府主导制定,尽管所用的方法不尽相同,但大体上都属于计划-专项-预算系统(简称PPBS)这一类方法,即先确定计划框架,再将其分解为若干个专项计划,然后进行预算分配。这一类方法在美国的国防计划中取得了显著的成功,欧盟的研究、技术开发与示范活动计划也参照这类方法。还有人提出了计划-组织-人员配备-确定方向-协调-评估-预算(简称POSDCORB)方法[15]。笔者认为,专项计划的制定程序也可以采用POSMEP法,但在其六个步骤中应当体现专项计划的特点。

   在问题识别阶段,除了要识别现实状况与理想状况之间的差异以外,还必须识别对全局有重大影响的关键问题,以及制约经济和社会发展的薄弱环节,为专项的确立提供依据。

   在目标设定阶段,不仅要确定目标和指标体系,还应当明确主要任务,以及各项主要任务之间的关联。

   在形势分析阶段,除了全面地分析和预测客观环境和可用资源以外,更要着重分析与这一专项有关的国际发展水平和趋势,明确我国现有水平和国际地位;识别我国在有关这一专项的各个方面的优势和劣势,以及我国的国际竞争能力、面临的机遇与挑战。

   在模型建立阶段,定量模型将在预算分配及进度安排等方面发挥更大的作用,还应当建立具有信息检索、资源分配、进度监控、统筹协调等功能的决策支持系统。

   在方案评选阶段,应当着重评价各个备选方案的可行性,入选的方案应当是技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可执行、进度上可实现、政治上能为有关各方所接受的,以尽量减少实施过程中的阻力。

   在计划形成阶段,应当提出详尽的书面文件,对该专项计划的目标、指标、任务、分工、进度、预算、措施等各方面都应有清晰的说明,还应当将可行性研究报告作为附件。

   (四)专项计划制定中的关键技术

   1.关键识别技术 为了从许多专项建议中识别出在社会及经济发展过程中对全局有重大影响的关键问题和薄弱环节,需要采取定性和定量相结合的方法。例如,可以根据投入产出分析的结果来确定各个产业的影响力系数和感应度系数,从而识别支柱产业和薄弱环节。

   j产业的影响力系数T[,j]可用下式表示:

   均值,影响力系数T[,j]反映了当j产业增加一个单位最终产品时,对国民经济各个产业所产生的生产需求波及程度与带动程度。如果影响力系数大于1,就表明该产业的带动程度超过全部产业的平均水平。影响力系数越大的产业,其带动作用就越强。

   i产业的感应度系数S[,i]可用下式表示:

   平均值。S[,i]反映了当各个产业都增加一个最终产品时,第i产业受到的需求感应程度。当感应度系数大于1时,说明该产业对经济发展的制约作用在全部产业中居于平均水平之上。感应度系数越大,该产业的制约作用就越大。

   2.进度安排技术 专项计划的进度安排是一个十分复杂的问题,需要兼顾时间、成本、资源、质量和行为等因素。尽管专项(program)与项目(project)有所不同,但专项计划的进度安排仍然可以借鉴项目管理中的技术,例如工作分解结构、网络计划技术等[16]。

   工作分解结构(WBS)是将项目分解为能够管理和控制的工作模块,这些工作模块的内容应当包括其工作范围、起止时间、预算及进度。WBS通常表示为一种自上而下逐层分解的图表,它既有利于将各个工作模块与总体目标联系起来,以明确各方面的职责,也便于将各个工作模块联系起来,以明确相互之间的关系,还可以将任务、组织结构与责任联系起来,作为估计计划和预算的基础。

   网络计划技术的作用是找出完成项目所需的最短时间,并确定每项任务应当完成的期限。网络计划技术中最常用的是关键路线法(CPM),首先要用WBS将项目分解为若干个独立的任务,然后确定这些任务之间的逻辑顺序,再估计完成每项任务所需的时间,然后将由起点到终点的每条路线中各项任务所需的时间相加,算出各条路线所需的时间,所需时间最长的路线就是关键路线。

   关键路线决定着整个项目的进度,因此必须采取措施首先保证关键路线上的各项任务按期完成。关键路线法不仅有利于进度的安排,也有利于指导资源的分配。

   3.组织协调技术 在专项计划中,有关各部门及各地区之间的联系相当紧密,许多任务都是必须跨地区及跨部门才能完成的,为此必须建立组织协调和多方合作的机制。专项计划的制定通常涉及多个科学领域,需要来自有关学科的专家从多个角度进行问题识别、目标设定及形势分析。在专项计划的制定及实施期间,需要由有关各部门及地区抽调人员,组成专门的工作团队,并由强而有力的负责人实行一元化领导。

   项目管理的模型通常包括六个主要方面,即:(1)需要做什么;(2)谁来做此工作;(3)每个人应该做什么工作;(4)工作如何完成;(5)工作何时进行;(6)项目的进展如何。这一模型可以扩展到专项管理,并可以利用计算机辅助进行管理。随着信息及信息系统技术的发展,对一项专项计划建立决策支持系统的条件已经基本成熟。

   (五)专项计划参考实例--欧盟第五个研究、技术开发与示范活动框架计划[17]

   由于不少专项计划都含有研究及技术开发的内容,故本文拟选择欧盟第五个研究、技术开发与示范活动框架计划作为一个参考实例。

   这一框架计划共有十项内容,共包括四个主题计划[(1)生活质量和生物资源管理研究、技术开发与示范活动的专项计划;(2)用户友好的信息社会研究、技术开发与示范活动的专项计划;(3)关于具竞争性的和可持续增长的研究、技术开发与示范活动的专项计划;(4)关于能源、环境与可持续发展的研究、技术开发和示范活动的专项计划]、三个横向计划[(1)关于显示欧洲联盟研究的国际合作的专项计划;(2)关于促进创新及鼓励中小企业参与的研究、技术开发与示范活动的专项计划;(3)关于改善人类研究潜力与社会-经济知识基础的研究、技术开发与示范活动的专项计划]、三个辅助计划[(1)联合中心通过欧盟直接行动计划;(2)欧洲原子能共同体关于保护生态系统的研究与培训专项计划;(3)联合中心通过欧洲原子能共同体的直接行动实施的研究计划],计划期为1998-2002年。

   在每个主题计划(专项计划)中首先明确目标及与其他主题计划之间的协调,然后分解为若干项具体任务并明确其重点(关键行动),再提出经费分配方案,最后就一些特殊的事项做出说明。现以主题计划(1)"生活质量和生物资源管理研究、技术开发与示范活动的专项计划"为例,对其主要内容做一简要的说明。

   ①目标:将发现能力与生产能力联系起来,从而解决社会的需求和满足消费者的要求,创造更多的财富和职业。

   ②任务:主要包括六项关键行动(食品、营养和健康;传染病控制;"细胞工厂";环境与健康;农业、渔业与林业的可持续管理以及包括山区在内的农村地区的综合发展;人口老化及残疾),以及两项辅助任务(通用性研究和技术开发活动及支持研究基础设施)。

   ③经费分配。

   ④附加措施及协调安排。

   从总体上看来,这一计划的系统性较强,并业已取得了较好的效果。

   四、设立负责全面策划、统筹协调的总体计划部门的建议

   众所周知,人们在采取行动之前应当先有周密的计划,从这一意义上说,领导者的首要功能就是计划。领导者首先要认真地思考未来,确定目标,并考虑如何实现这些目标。但是由于领导者往往公务繁忙、日理万机,没有足够的时间和精力来对有关计划的问题进行研究和思考,再加上他们对计划技术的了解和掌握又相当有限,往往难以将定性的分析和判断转化成具体的计划指标及措施。为了帮助领导者收集信息、分析问题并形成计划,就必须设立由专业人员组成的计划部门。

   在我国实行中央计划体制时,计划部门的权力是很大的,许多有关决策都由计划部门做出。随着我国社会主义市场经济制度的推进,计划部门的职能也处在不断转变的过程中,其决策权有所减少,其名称也由国家计划委员会转变为发展计划委员会,再转变为发展与改革委员会。但是从根本上说,计划部门的计划职能和决策职能并没有分离。这一方面使得计划部门过于关注当前的具体问题,对长远的宏观问题考虑不足;另一方面则使得许多计划人员比较熟悉审查可行性研究报告、审批项目、经费分配、进度检查等微观的项目管理技术,而对发展计划制定中的预测、评价、优化三个方面的系统工程和有关的关键技术则了解不够,从而使计划部门难以充分发挥其对我国的发展与改革进行全面策划的功能。

作为一个系统工程专家,钱学森同志一贯提倡要从整体上考虑并解决问题,反对部门分割及地方分割。他在1990年时指出:"现在我们的社会形态距理想实在太远了。我不是说一项一项的具体事情,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《中国软科学》(京)2005年01期

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