张卓元:国企改革仍需攻坚克难

选择字号:   本文共阅读 244 次 更新时间:2014-10-08 23:01:35

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张卓元 (进入专栏)  

   ●今后,要将20世纪90年代提出的从战略上调整国有经济的布局和结构,转变为从战略上调整国有资本的布局和结构,加快推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,投向《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的五个重点,要逐步做到国有资本向五个重点集中,比如争取到2020年,80%的国有资本集中到五个重点,尽快从一般竞争性行业退出。

   ●国有企业属于全民所有,企业的财务预算等重大信息理应向全民公开,接受人民群众的监督检查。对于投资经营决策的失误,应区别情况进行责任追究,不能拍拍屁股一走了事。

   ●国资委从管企业向主要管资本转变,意味着国有资产监管体制进入一个新的阶段,说明国资委要致力于国有资本的优化配置,积极推动混合所有制改革。国资委还应着重鼓励国有或国有控股企业在转变经济发展方式、实现创新驱动发展、推动科学管理、履行社会责任等方面起带头和示范作用。

   中国社会科学院经济学部委员张卓元日前接受《经济参考报》记者专访时表示,改革开放后不久,直到20世纪末,国有企业改革一直是中国经济改革的中心环节。国有企业改革也是中国难度最大、争议最多的改革。1993年国企改革确定以建立现代企业制度为方向后,进展才比较顺利,到现在已取得某些实质性进展。与此同时,也要看到,国企改革离改革目标还有相当距离,仍需攻坚克难。

   战略调整国有资本布局和结构

   张卓元表示,推动国有资本投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,这是十八大报告提出的重要任务。现在看来,国有企业数量还是太多,国有经济布局也不合理,大量分布在下游竞争性领域,不利于发挥国有经济的主导作用和控制力。特别是国有企业涉足房地产行业的太多,且地王频频出自国有企业,哄抬房价,老百姓意见很大。而这同国有资本职能定位不够清晰有关。在对不同的国有企业要求中,常常提出保值增值、提供公共产品、服务特定目标等很难互相兼顾的职责,其中对保值增值目标较为突出,这就不利于更好地发挥国有资本在实现国家战略目标和社会利益最大化中的特殊作用。

   国有资本的真实运营效率和回报率低。根据国务院发展研究中心有关专家研究计算,2001年至2010年间,全国国有企业净资产收益率平均为5.4%,仅比3.3%的五年期银行存款平均利率高2.1个百分点。2010年底,124455户国有企业中亏损企业占比约35%。有研究表明,如果扣除了政府补贴和由于行政性垄断所获取的超额利润,2001年至2009年间,国有及国有控股企业平均真实净资产收益率为负1.47%。

   国有中央工商企业调整改组的进展也不够理想。国务院国资委负责人曾对外宣布,到2010年,国务院国资委履行出资人职责的企业从2003年国资委成立时的196户调整和重组至80户至100户。但是,直至2012年年底,国有中央工商企业仍有116户,户数还是太多。

   2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。还指出,国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。这些,都为国有资本如何配置指明了方向。

   张卓元认为,根据《决定》的精神,今后,要将20世纪90年代提出的从战略上调整国有经济的布局和结构,转变为从战略上调整国有资本的布局和结构,加快推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,投向《决定》提出的五个重点,要逐步做到国有资本向五个重点集中,比如争取到2020年,80%的国有资本集中到五个重点,尽快从一般竞争性行业退出。到那时,国有企业热衷于房地产业逐利的状况,将会有较大转变。还要考虑,随着经济的发展,要有越来越多的国有企业成为公益型企业或向公益型企业转变,比如提供重要公共产品和服务的企业,包括公共汽车公司、大城市地铁公司、公立医院和养老院、公立基础研究院所等,以便使国有企业更好地为全国人民实现共同富裕服务。这类公益型企业不以国有资产保值增值为考核指标,而要设计另外一套以提供大众福利多少作为重要考核指标。

   推动国企完善现代企业制度

   张卓元说,从20世纪90年代中期开始,我国对国有企业推进现代企业制度建设,进行公司制股份制改革,并探索建立和完善各类公司的法人治理结构。这一改革已取得重大进展。经过一系列改革,国有企业总体上已经同市场经济相融合,并已成为推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。今后,必须适应市场化国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。

   要加快推动国有企业的公司制股份制改革,主要是继续推动作为国有经济支柱的中央企业的公司制股份制改革和混合所有制改革。目前50多家特大型中央企业,大多数还实行总经理负责制,尚未向公司制转变,有些实行了公司制的也没有引入战略投资者,仍然是国有独资。国务院国资委成立已超过10年,但在推动大型企业公司制股份制改革方面似乎做得不够有力。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出,制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。到4月份,继中石化、中石油、中铁后,国家电网公司也向民间资本开门,基本确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革。最近国资委负责人多次提出,要推动具备条件的国有大型企业实现整体上市,不具备整体上市条件的国有大型企业加快股权多元化改革,对有必要保持国有独资的国有大型企业要加快公司制改革,完善公司法人治理结构。这是很有必要的,但一要抓紧,二要落实,不能久拖不决。根据《决定》的精神,今后要着力发展混合所有制经济,吸收社会资本参与公司的发展。已经上市的国有控股公司也要完善治理结构,做到创新驱动发展,着力提高效率和市场竞争力特别是在国际市场的竞争力。

   要准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。从长远看,可能有越来越多的国有资本回归其公益性,有越来越多的国有企业成为公益性企业。这样,也可以更好地为政府提供资源,做好居民基本公共服务工作。当然,对这类企业不能以资产保值增值为主要考核指标,而一般应以低成本、高质量服务作为重要考核指标。

   要健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度,更好地发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。当前不少国有企业程度不同地存在管理人员太多、办事效率低下,以及员工只能进不能出,影响劳动生产率的提高,这些弊端都不利于增强国有企业的活力和竞争力。还要建立长效激励约束机制,强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。这也是一项重要的改革举措。国有企业属于全民所有,企业的财务预算等重大信息理应向全民公开,接受人民群众的监督检查。对于投资经营决策的失误,应区别情况进行责任追究,不能拍拍屁股一走了事。

   此外,国有企业还要逐步去行政化。国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理确定并严格规范国有企业行政任命管理人员的薪酬水平、职务待遇等。

   加快垄断行业改革是国企改革攻坚战

   张卓元表示,加快垄断行业改革是深化国有企业改革的攻坚战。垄断行业几乎都是国有企业,主要是国有中央企业。加快垄断行业改革是中国当前突出的热点问题,也是老百姓普遍关心的话题。推进垄断行业改革,能大大提高资源配置和利用效率,提高各项服务水平和质量,是现阶段中国改革红利的重要源泉。

   中国推进垄断行业改革,是从20世纪90年代中后期开始的,1998年至2002年形成过一个小高潮。那时,民航、电信、电力等试行分拆改组等改革。但是从那以后,垄断行业改革进展缓慢,铁道部门刚刚实行政企分开和政资分开,引入社会资本参与铁路建设运营等工作也刚刚规划或小范围启动。烟草、盐业等部门至今仍然政企不分。

   为什么垄断行业改革2003年以后进展缓慢,原因之一是缺乏自上而下的有力推进。改革牵涉到利益调整,会触动垄断部门利益,必然会受到既得利益群体的阻挠和反抗。因此,必须自上而下推动,冲破既得利益群体的阻力才行。但是,2003年以来,由于各方面几乎全力专注于经济增长,各种改革攻坚包括垄断行业改革难以排上议事日程,除了邮政部门实行政企分开和一些公用事业进行改革外,其他都放下来了,而且一放就近10年。

   随着科技进步,以输送网络系统的存在为基础的自然垄断性业务正在逐步缩小,原来被视为垄断行业的大量业务逐步变为完全可以引入市场竞争的非自然垄断性业务,这就为垄断行业引入新的厂商和展开竞争创造了条件。一些国家的经验还表明,即使是自然垄断性业务,还可在一定程度上引入竞争。最明显的例子是国际长途电话公司可以租海底电缆开展长话业务,进行竞争。实践证明,一旦引入竞争机制,资源就能优化配置,价格可以降低,服务质量可以提高,消费者可以得到实惠。还有,对自然垄断形成的高收入要通过国家收取特许经营权费、资源税等来调节其过高收入。

   张卓元认为,为了推进垄断行业改革攻坚,首先需要有顶层设计,这个顶层设计不能由垄断行业自己来做,不能由利益中人来做,而要在中央领导下,由非利益相关者包括有关专家学者,从完善新体制要求出发,吸收各方面智慧科学制定。总体方案一旦制定,就要有自上而下的强力推动,否则无法排除既得利益群体的阻挠和干扰。由于这几年改革进展缓慢,既得利益逐渐固化,要突破既得利益群体设置的种种障碍,已越来越难。所以,如果没有中央的坚强有力的推动,光靠一些部门如国家发改委、国资委推动,估计不容易取得实质性进展。2013年党的十八届三中全会后,中央成立了全面深化改革领导小组,统筹协调和督促落实《决定》提出的改革举措包括垄断行业改革举措,重新启动改革议程,各方面改革都在蓬勃开展。垄断行业改革也开始动起来了,一些垄断行业如金融、石油、电力、铁路等正在逐步放开竞争性业务,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法,大力发展各种形式的混合所有制经济。

   此外,还要进一步破除各种形式的行政垄断,依法打击利用行政垄断追逐本部门或本地区甚至官员私利的行为。2013年以来,有关部门还依法查处了多起搞价格联盟、价格垄断的案件,加大罚款力度,维护市场秩序和老百姓权益。

   以管资本为主完善国有资产管理体制

   张卓元表示,首先,2002年党的十六大明确国有资产管理体制改革原则和方针后,至今已超过10年,但对国有金融资产、自然资源资产、非经营性资产等,还没有明确和建立代表国家履行出资人职责的机构,还是“五龙治水”,“内部人控制”问题严重。十八大报告再次提出,“完善各类国有资产管理体制”,因此建立和完善除工商企业国有资产以外的国有资产的管理体制和制度,必须提上改革议事日程,否则极易造成国有资产流失。

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文章来源:经济参考报

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