陈天祥:官场逆淘汰:为何庸官总是“升”得快?

选择字号:   本文共阅读 661 次 更新时间:2014-09-28 09:13:52

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陈天祥  

   核心提示: 核心提示: “一把手”的“一言堂”会导致用人不是以能力为标准,而是由利益亲疏所左右,会出现逆淘汰。与此同时,公开选拔和竞争上岗等以竞争为特点的干部选拔方式虽然具有比委任制更大的优势,但实际情况却可能出现两种极端

   一般来说,一个官员往往喜欢能力不如自己的下属,因为这种下属会比较听话,更愿意服从上级的指挥。另外,他们的企图心不太强,不会挑战上司的权威,从而容易获得上司的好感而有更多的晋升机会。而那些能力比较强的下属,往往个性也比较强,对很多问题都有自己的看法,就难免对上司的主张说三道四,自然难以获得上司的好感。久而久之,能力强者反而在竞争中难以脱颖而出,这使他们心灰意冷,甚至会玩世不恭,导致官场的逆淘汰。

   科层制使能力突出者难有发挥作用的舞台

   所谓科层制(又称官僚制)是指组织是一个层层节制的权力运行机制,绝大多数事务的决定都需要严格按规章制度办事,以“文本”和上级的命令为依据,很多时候要按事先确定的标准实现资源的配置。例如,当我们到政府部门办事,如办理一些证照时,需要事先准备好各种材料,官员会将这些材料与法律规定的要求进行对照,符合要求者就发给你证照,不符合者就会拒绝办理申请。当所办的事务没有具体的标准要求和权限方面的明确规定时,官员会请求上级并由上级作出决策。上级碰到这种情况时,如果事务在他的决定权限范围内,他也会依据相关的规定或惯例作出决定,或者按照一定的程序层层请求报告,导致“公文旅行”。一个组织存在的时间越长,其规章制度也会越多越复杂,个人的权力也会越小。在这样的组织环境下,即使再有能力的官员也会经常感到英雄无用武之地,因为制度就像是一个“紧箍咒”,使人不敢越雷池一步。如果不按规则行事,将会被问责,有时这种问责还会很严厉。

   事实上,科层制对政府部门而言有一定的必要性,其目的在于保证权力在行使过程中不致于损害到其他公民和法人的合法权益,同时,也可以在很大的程度上减少以权谋私的腐败机会。但任何事情都有其两面性,权力行使过程中对公平的追求是以牺牲效率为代价的,也是以牺牲公职人员的创新精神为代价的。在这种体制下,能力突出者就可能会出现两种情况,要么因自己的想法无法付诸实践而变得消沉,要么逐渐被“组织化”,收敛起原有的锋芒,成为“规则迷宫”的追逐者。总的来看,更多的人会成为后者,因为成为规则追逐者更容易获得组织的青睐而有更好的发展机会,最终产生劣币驱逐良币的逆淘汰。

   人事任用制度的缺陷

   政府部门的主导性人事任用制度是委任制,即由上级党委决定下级干部的任用,采取少数服从多数的民主集中制来决定任用人选。但是,这种看似公平的制度在实际的运行过程中往往变形和走样,变成了具有决定干部任免权的长官们之间交易的一种游戏,一些地方更是出现了“一把手”的“一言堂”,其他任用程序如组织考察、民主测评等都流于形式,导致“用人唯亲”、“裙带关系”和钱权交易,用人不是以能力为标准,而是由利益亲疏所左右,出现逆淘汰。

   为了克服因委任制而导致的用人腐败,自20世纪90年代以来,一种新的干部选拔方式如公开选拔和竞争上岗应运而生。从表面上来看,这种以竞争为特点的方式具有比委任制更大的优势,但实际情况却可能出现两种极端:一是通过复杂和多重的程序控制,虽然能较好地杜绝选拔过程中的腐败现象,保证用人公平,但却导致了效度不足的结果,即那些层层过关斩将竞争成功者的综合素质比较高,但专业能力却不足,导致人职之间不匹配。道理很简单,能让所有考官认可的人(有的竞争性选拔成功者需要经过10道程序和500个考官的评分),各方面的素质一定都不错,但这样的人也更可能是没有个性和棱角的人,虽然能力并不出众,但却善于表演而获得考官们的好感。二是一些领导干部打着竞争选拔的公开、公平、公正旗号,实际上有意识地进行人员的“大换血”。由于选拔过程存在程序不严密、标准不明确等弊端,为人为操作留出空间,也许程序还没开始,人选就已经“内定”了。这是一种新的“用人唯亲”,虽被美名为“公开”、“公平”、“公正”,实则成为某些人实现自己意志的工具。无论哪种情况,都会导致逆淘汰的局面。

   考核制度的缺陷

   现有的公务员考核制度主要有两种类型,一是针对普通公务员的考核,二是针对主要党政领导班子成员的考核。普通公务员考核围绕德、能、勤、绩、廉的内容展开,虽然也会强调突出“绩”,但在实际的执行中,往往难以做到。各地的普遍做法是,每年底的时候,由公务员本人对照考核要求进行自我鉴定,然后由各科、处室进行民主评议,投票推荐优秀等级的人选(一般控制在总人数的约15%),最后由所有单位的考核委员会决定每人的考核等级。由于考核内容笼统,缺乏可操作性,使考核的主观性较大,评价过程中就容易受个人感情因素的影响而存在“人情分”的现象,使那些善于处理人际者获得大家的好评,而能力突出但不善言词表达和不善处理人际关系者处于劣势而难以获得好评。

   对党政领导班子的考核虽然会运用目标管理的方法,将上级的目标层层分解给下级领导班子,指标也较具体和具有可操作性,但问题在于绩效管理受到政治理性与技术理性的双重约束,上级确定的指标不一定是符合民意的指标。因此,即使规定的目标都达到了,得到了较高的评分,但却是片面的“政绩工程”,未必就代表了被考核者具有突出的能力。或者,虽然上级确定的指标本身没有问题,但由于注重结果而忽视了过程管理,导致绩效评价过程严重的信息不对称性,“数字出官”、“官出数字”,助长了弄虚作假的风气。这两种情况都会使机会主义行为大行其道而出现逆淘汰。

   官场中的利益纽带

   中国人常见的为人处事之道是“和为贵”、“中庸之道”,即不轻易得罪人和不敢大胆创新。在这种文化背景下,容易使组织中能力平平者、八面玲珑、左右逢源者,获得更多的认同,而能力突出、具有专业精神和有个性者则受到孤立和排斥。此外,中国是一个人情社会,人与人之间的关系就好像费孝通所描述的“差序格局”那样,形成以家庭为核心的血缘关系,以及由“血缘关系的投影”形成的地缘关系,进而形成一种利益纽带,以血缘和利益决定亲疏,而非能力决定好恶。在这种情况下,在对人才的评价标准中能力并不起决定性作用,逆淘汰就在所难免了。

   (作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授)

  

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本文责编:张容川
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文章来源:人民论坛

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