王邦佐:中国政治体制改革的成就和发展路径

选择字号:   本文共阅读 2937 次 更新时间:2014-09-23 20:34

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王邦佐 (进入专栏)  

【内容摘要】中国政治体制改革同经济体制改革一样,取得了巨大的成就,"政治体制改革滞后" 论与事实不符,有明显的片面性;判断中国政治体制改革,除关注人们熟知的诸如艰巨 性、长期性、渐进性、有序性等规律外,还要注意它与经济体制改革的非对称结构状态 ,与经济文化发展水平的适应状态以及它所反映和代表的我国政治发展的方向;中国政治体制改革必须坚持中国共产党的核心地位,政党推动是中国政治体制改革的内在演展 逻辑;中国现代化的成败取决于政治系统能为其提供多大程度的政治支持,其间,中国 共产党肩负着重大的历史使命和领导责任,这正是江泽民同志提出"三个代表"重要思 想的重大背景之一。

【关键词】政治体制改革 成就和路径 政党推动 政治支持

一、中国政治体制改革的成就

中国政治体制改革已经取得许多具体的成果,比如领导干部终身职务制的废除;党与 政府重叠的对口部门的取消;人民代表大会制度和政治协商制度的发展;村民自治和基 层民主制度的创新;人事制度的改革;公务员制度的初步建立;行政机构的多次改革等 等。这些都是客观的事实,但是,现在却有不少人坚持认为"中国政治体制改革滞后" ,认为中国经济体制改革中出现的种种困难和问题之所以得不到解决,统统都是政治体 制改革滞后造成的。这种现象表明,要评析"滞后论",仅仅从感性的层面上罗列改革 的成果是不够的,还必需进一步从理性的层面上探索评判政治体制改革的标准。

大家都知道,有些人特别是不了解中国国情的西方人,他们预设的中国政治体制改革 的发展目标,说白了就是西方的政治制度模式。然而,中国共产党领导的中国政治体制 改革和政治发展,其目标绝不会是西方政治模式,而且在中国现有条件下也不可能发展 出这种模式。所以,我们讨论的所谓"滞后论"同这种模式不相干。

"中国政治体制改革滞后"这种说法,在报章杂志上常常看到,在各种场合常常听到 ,在有些人看来它似乎已经成为不争的概念。应该说经济体制改革和政治体制改革就具 体进程来看,彼此难免会有先有后,这是正常的,但"滞后论"者常常直接地或间接地 列举出许多事例来说明我国经济体制改革是"快"的,政治体制改革是"慢"的,而且 这种"慢"越来越制约"快"。他们还在理论上找邓小平同志的论述为依据,有三段话 经常被引用,其一,"不搞政治体制改革,经济体制改革难以贯彻。"(注:《邓小平 文选》,第3卷,第175页、第174页、第164页、第240-241页、第220页、第372页。) 其二,"现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政 治体制,不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进……"(注:《 邓小平文选》,第3卷,第175页、第174页、第164页、第240-241页、第220页、第372 页。);其三,"我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革"。(注 :《邓小平文选》,第3卷,第175页、第174页、第164页、第240-241页、第220页、 第372页。)实际上,邓小平同志的原意是强调开展政治体制改革的必要性和重要性,是 强调政治体制改革同经济体制改革应该互相依赖,互相配合,而不是在比较两种改革孰 快孰慢。再从逻辑思维来看,既然经济体制改革如此依赖政治体制改革,既然经济体制 改革取得了如此巨大的成就,不是恰恰证明了政治体制改革的功绩吗?大家想想看,如 果政治体制改革滞后,上层建筑束缚经济基础的发展,我们怎么能够取得巨大的经济成 就呢?为什么要把功劳仅仅归之于经济方面而把问题统统放在政治方面而将两者割裂开 来呢?

另外,"滞后论"者至少还有两个片面性。第一个片面性是:它将本是处于同一社会 状况下的政治与经济剥离开来,以成熟的市场经济的状况(中国当前的市场经济是不成 熟的)来比附不成熟的市场经济条件下的政治体制。中国是一个工业化程度相对较低的 农业国,底子薄,资源相对匮乏。1978年留给中国经济发展的制度资源是高度集中的计 划经济体制以及农业国所固有的自然经济结构。1992年起中国所进行的社会主义市场经 济体制建设,正是在这样的条件下展开的,这样的经济基础决定了目前中国的市场经济 还是处在从计划到市场的发展过程中,还有许多不规范,市场经济不成熟。因此,政治 体制改革的水平和程度也大体上要适应经济体制改革的水平和进程。邓小平同志说过: "政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人……我们要根据社会主义国家自己的 实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。"(注:《邓小平文选》,第3卷,第175 页、第174页、第164页、第240-241页、第220页、第372页。)1987年4月,他还说:" 即使搞普选,也要有一个逐步的过渡,要一步一步来。我向一位外国客人讲过,大陆在 下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。"(注:《邓小平文选》,第3卷,第175 页、第174页、第164页、第240-241页、第220页、第372页。)在某一段时间内,我国 政治体制改革的某些具体环节与经济体制改革的某些要求相比,尽管存在着滞后的可能 ,但其与经济体制改革之间,总体上是协调的,政治体制基本上能够满足社会主义市场 经济发展的需求,所以,在总体上提出"政治体制改革滞后"是不妥当的。第二个片面 性是:它将经济发展作为衡量政治体制改革的唯一标准,这显然有别于邓小平同志"改 革的三个标准"。邓小平同志说:"判断的标准,应该主要看是否有利于发展社会主义 社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活 水平。"(注:《邓小平文选》,第3卷,第175页、第174页、第164页、第240-241页 、第220页、第372页。)以经济发展来评价政治体制改革固然十分重要,但不能因此而 陷入"经济决定论"。江泽民指出,政治体制"改革是否成功,关键看国家的政局是否 稳定,看能否增进各族人民的团结,改善广大人民的生活,看生产力能否得到持续发展 "。(注:《江泽民论有中国特色社会主义》,第303页、第321页,中央文献出版社,2 002年版。)这就是说既要从经济发展的角度来认识政治体制改革的进程与水平,也要从 非经济的角度来衡量政治体制改革的成果。

讲到这里,我需要说明的是,我并不认为我国政治体制改革时时处处都与经济体制改 革相适应,并不认为政治体制改革没有落后环节,更不认为我国政治体制改革的进展没 有缺陷,而是认为把政治体制改革与经济体制改革割裂开来,贬一褒一,在理论上讲不 通,在实践上不切实际。我认为评判中国政治体制改革,除关注我们熟悉的那些规律( 如艰巨性、长期性、渐进性、有序性等)外,还要注意以下三点:

第一,我国政治体制改革与经济体制改革虽然总体上是互相依赖、互相配合、互相适 应的,但两者是一种非对称的结构状态。这是以经济建设为中心的战略和中国改革的发 展逻辑所形成的。中国改革首先是从农村、从经济领域开始的。经济体制改革是突破性 改革,即由计划经济向市场经济转型,而政治体制改革是适应性的,即在坚持和完善我 国社会主义基本制度的同时,逐步改革不适应社会主义市场经济发展的政治体制。即使 是突破性的经济体制改革其本身也有一个逐步发展的过程。人家都还记得,在提出"市 场经济"之前,不是还提过"商品经济"、"计划经济为主,市场经济为辅"、"有计 划的商品经济"吗?

第二,我国政治体制改革不仅要同经济体制改革相适应,还要同经济文化发展水平相 适应。正如江泽民同志所说:"我们十一亿人里面有两亿文盲,怎么直接选举?……我 们通过开人民代表大会的办法用间接选举,也是民主的,符合我们目前的实际情况。将 来经济文化水平提高了,民主也要发展。"(注:《江泽民论有中国特色社会主义》, 第303页、第321页,中央文献出版社,2002年版。)

第三,我国政治体制改革不仅取得了许多具体成果,更重要的是这些成果反映和代表 了我国政治发展的方向,我们决不能小看它。这主要表现为:

其一,在政治权力的宏观运作中,宪法的权威性获得了提高,政治权力特别是中央政 府权力运作的制度化程度有了相当的发展。这是中国政治发展最具实质的一个特征。宪 法的权威性的发展还具体表现为:在制度上,宪法已将所有社会主体的行为包括政党的 行为纳入了法律的范围,这确是政治权力宏观制度的一次巨大的变革;在宪法制度的运 行中,宪法所确定的根本政治制度--人民代表大会制度的规范化和程序化水平有了很 大程度的提高。

其二,在政治权力的微观运行中,尽管权力的行使还存在着许多的越轨现象,但政治 体制中的规范化因素正在增长。在当今的现实中,我们可清楚地看到:人大的监督功能 在渐渐得到强化;传媒的公共问责功能也在加强;行政法治不仅在价值层面获得了提升 ,而且在体制上也有了较充分的体现,比如行政诉讼的发展;《立法法》的实施在规范 立法权的同时,也对中央与地方的立法权限作了法律上的区分,等等。虽然对这些规范 化的因素在现实中的作用不可夸大,但必须看到它们是中国政治史上从未有过的事情。

其三,个人权利和自由的发展是体现政治进步最明显的方面,也是近些年来中国政治 体制改革成果最为直接的表现。对比改革开放前后人们个人权利和自由的状况,应该说 确保中国的社会稳定、经济发展和人民生活水平的提高,乃是不断改善人权状况的基本 条件和重要内容。

中国政治体制改革正在走向制度化、法律化,沿着这个大方向走下去,我国政治发展 的前景是光明的。

二、中国政治体制改革的发展路径

中国政治体制改革究竟如何发展?

在学术界,有关中国政治体制改革,曾有过两种截然不同的主张。第一种,是所谓" 新权威主义",主张建立强有力的具有现代化导向的政治权威,以此作为社会整合和民 主政治发展的保证。其要旨是在权威主义政体下发展市场经济和非公经济,其主要理论 来源是对所谓"东亚四小龙"经验的感悟;第二种,可称为"照搬派",即搬挪西方发 达国家(特别是美国)的多党制代议民主。前一种观点虽然涉及了中国政治体制改革的某 些内容,但却未能抓住改革的实质和关键;第二种主张是与中国历史和现实冲突的,显 然绝对不可取。随后,有学者强调政党推动,主张重视中国共产党在中国政治体制改革 中的领导核心地位,进而把握中国政治体制改革的内在演展逻辑。我赞成这种主张。

所谓政党推动,包含两层含义。第一种含义指的是,政治体制改革必须在中国共产党 的领导下进行,中国共产党是政治体制改革的领导者;第二层含义指的是,中国共产党 是政治体制改革的主体力量,是成功推进政治体制改革的主要政治因素,当今中国任何 有关政治发展的构想如果脱离这个前提和现实,都是不切实际的幻想。从中国政治体制 改革的演展逻辑看,必须由政党来推动。党的十三大已经提出,党的十六大再次强调的 通过发展党内民主来推动人民民主,就包含着这方面的意思。

我国1978年以来所展现的政治体制改革的总目标,总体上是解决权力过分集中的问题 。围绕这个中心问题所实施的改革与完善主要在三个层次上进行:一是党政关系;二是 中央与地方关系;三是国家与社会关系。关于党政关系的改革,主要是解决权力的横向 分配,优化权力结构。其具体内容表现在:确立加强与改善党的领导的指导思想;重视 人民代表大会制度的建设,中国共产党与人民代表大会的权力关系在宪法与法律上得到 区分和保障;加强和改善党对政府工作的领导,党政职能分开,建立行政首长负责制的 政府工作系统,确立法治化行政的政府建设目标,中国共产党领导的多党合作与政治协 商制度得到发展与完善,其建设成果集中体现在1989年12月30日颁布的《中共中央关于 坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》之中以及1993年3月《 中华人民共和国宪法修正案》序言中有关多党合作和政治协商制度的内容。至于中央与 地方关系、国家与社会关系则涉及权力的纵向分配。关于中央与地方关系的调整,包括 财权与事权从中央向地方的下放,这种关系的调整前后经历了三个阶段:第一阶段是纵 向的事权下放,始于1979年。第二阶段重点是进行财权关系的调整,始于1985年。权力 下放仍然是这一阶段的总趋势,但这一时期的中央和地方关系的调整较多发生在财权关 系上,它包括调整财税关系、产权关系、资源配置关系和社会事业管理权限。但是,中 央权力下放同时也带来了一些负面效应,最显著的特征是中央宏观调控经济的能力弱化 ,中央财力下降。在这种背景下,以分税制为主要内容的中央与地方关系改革被提上议 事日程,这样,改革进入第三阶段。从制度上明确了中央和地方在财权与事权方面的权 限。关于国家与社会关系的改革,它的范围涉及经济、政治和文化领域。在经济领域, 个人产权得到宪法和法律的承认和保护,个人经济行为获得了合法的地位,个人经济利 益与国家经济利益的界限日益明确;在政治领域,法律保护个人的社会交往权利有了长 足的进步,一些社会团体和中介组织纷纷出现,个人与团体进行的利益表达和政治参与 的渠道更加通畅,政治沟通的机制逐渐制度化;在文化方面,文化产品呈现出生动活泼 、五光十色的多样化发展态势。

事实表明,1978年以来政治体制改革在上述三个方面所取得的成绩是巨大的,这都是 政党推动的结果。但是人们同时也意识到,政治体制改革与全面建设小康社会的目标、 与社会主义政治文明建设的总体需求之间仍然存在着差距。中国政治体制改革的深化, 必须继续走政党推动的成功之路。

三、中国政治体制改革的政治支持

中国现代化的价值取向和现代化的发展路径需要有效和强大的政治支持,这不仅是后 发国家的普遍发展规律,更是中国特殊的社会现实向政治系统提出的一个根本性问题。 某种程度上讲,中国现代化的成败归根结底取决于政治系统能够为现代化发展提供多大 程度上的政治支持。其间,中国共产党肩负着重大的历史使命和领导责任,这正是江泽 民同志提出"三个代表"重要思想的重大背景之一。

首先,中国共产党在政权建设过程中已经成为中国政治格局中的领导力量。中国共产 党能够代表先进的生产力,代表人民群众的利益发展要求,具有广泛的社会基础。在政 权建设中,任何组织都无法替代中国共产党而成为领导力量。中国共产党在中国政治格 局中的领导地位是历史赋予的。

其次,中国共产党在权力结构中的主导地位,决定了政治体制改革必须尊重这一现实 。政治体制改革的目标是强化而不是弱化中国共产党的领导。中国共产党是中国有序政 治生活的强有力保障。中国共产党维持政治稳定主要通过三种渠道完成的。一是组织网 络。中国共产党引导政治生活首先是在社会的各个领域发展党员,建立党的纵横交错的 组织网络。在纵向上,它是一个由中央、地方与基层组成的金字塔型的组织体系,权力 集中在中央。地方与基层党组织是中央组织的纵向延伸,它们是中国共产党组织体系整 体中不可分割的部分。在横向上,中央、地方与基层组织都设有相应的辅助机构,由这 些机构来履行党组织的日常功能。二是制度。就制度而言,它可以分为三个层次:第一 个层次是根本制度,第二个层次是基本制度,第三个层次是具体工作制度。这里,根本 制度指的是民主集中制,它是所有制度中最核心、最根本的要素,是其它制度赖以成立 的原则和基础。基本制度包括党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度和党内 生活制度,这些制度是规范机构运作和党员行为的法定程序和规则。具体制度包括党委 会及其常委会的议事规则和决策程序等,它是维持各级组织日常工作的规程,是根本制 度与基本制度的具体化。这些制度的意义不仅仅在于它们能够维持党内政治生活的秩序 ,更为重要的是,这些制度特别是根本制度已经成为其他政治组织赖以运作的核心制度 ,从而维持了党外政治生活的秩序。三是文化。文化的功能在于通过说服、教育和灌输 的形式使社会成员认同现有的政治规范和政治价值,在政治行为上趋于一致。中国共产 党利用掌握的政治资源的优势能够成功地实现政治文化的社会化过程。政治文化的一致 性对于有序的政治生活更具根本的意义。

第三,当代中国的政治特性决定了政治体制改革必须走政党推动的模式。当代中国政 治从某种程度上来讲,是以动员的方式实现有效的政治治理。这种特性表现在政权确立 和巩固的全过程中。政党从本质上讲就是一个专门的动员组织,中国共产党也不例外。 中国共产党完成政治动员主要依靠三个因素:一是动员的理论基础,即意识形态,二是 动员形式,三是动员的载体。中国共产党拥有最多最丰富的资源。以动员的理论基础为 例来说明这个问题。当代中国政治动员的理论基础由三个核心的价值组成,即爱国主义 、集体主义和共产主义。爱国主义是这个基础的最外层结构,中间层是集体主义,共产 主义是其内核。爱国主义是中国共产党实现政治动员的核心价值,通过爱国主义的张扬 ,中国共产党争取到全社会绝大多数民众的支持与认同,扩大了中国共产党的执政基础 。集体主义是其核心的价值形态。集体主义是社会主义政治制度的政治规范与道德准则 ,是支撑社会主义政治制度的具体价值,是共产主义价值形态的具体化。共产主义是共 产党人的理想追求和为之奋斗的最高纲领。共产主义只有在社会主义社会充分发展、成 熟和高度发达的基础上才能实现。如果忘记远大理想而只顾眼前,就会失去前进方向; 离开现实工作而空谈远大理想,就会脱离实际。所以三个核心价值是统一的。中国的现 代化是社会主义的现代化,这一性质以及中国生产力的发展水平注定了政治动员仍然是 中国政治生活的重要特征,政治动员的不可或缺性表明中国共产党在中国政治生活中的 领导核心地位是不可动摇的。


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本文责编:张容川
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文章来源:本文转自《政治学研究》(京)2003年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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