周其仁:为什么城市化离不开农地农房入市

选择字号:   本文共阅读 1191 次 更新时间:2014-09-14 19:42:20

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周其仁 (进入专栏)  

    

   这些年观察城乡经济,笔者关注的重点是转让权。《城乡中国》从(2012年3月)起笔持续两年半,陆续把所见所思写了下来,为日后进一步研究作铺垫。写到《城乡中国》的下册(专栏50-100),曾专辟一节辨析涉及农地农房转让权的一些认识。其中,回应了华生的“误区”指责,点评了他提出的“建筑无自由”论和“土地配置靠规划、不靠市场”论,也引出他的数篇反驳。为赶出版周期,惟有在书稿交卷后再来作复,以就教于对此感兴趣的读者。

    

   何来“人的城市化”

   先从问题说起。据华生自述,“2001年初,我也是从农民进城打工和户籍制度改革出发,开始著文提出和研究人的城市化问题,提出农民工市民化是新型城市化的核心”(见华生,“小产权房合法化,会不会天下大乱”。下文如无特别标注,引用华生文盖出自此文和“土地制度改革六大认识误区”、“土地制度改革的焦点分歧(上)”、“土地制度改革的焦点分歧(中)”、“现代社会中的土地开发建主权问题”、以及“农地农房入市:陷阱与跨越”等六篇论争文章。均见http://blog.sina.com.cn/huasheng)。这里冒出一个命题——“人的城市化”。至于当年怎么提出,以及是不是还有别人更早提出,我没有查证。从现在的情况看,不论原创谁属,“人的城市化”早已铺天盖地,在舆论中占据了“新型城镇化”的核心地位,无论政府文告、两会议题、领导讲话还是热门话题,“人的城市化”无处不在。

   只是,这个炙手可热的“人的城市化”,是不是真的就构成当下我国城市化要面对的“核心”问题?容我讲点不同意见吧。实不相瞒,第一次听到这个“术语”——不是从华生那里——我就觉得有点别扭。“城市化”(urbanization)的定义是“城市人口占总人口的比例上升”,其内涵是伴随着经济增长,更多农村人口转为城市人口。如此,“城市化”本来就是、也只能是“人的城市化”,为什么非要叠叠加重重,再来一个“人的城市化”呢?

   这里有一个特殊的中国背景。以我所知,最早提出这个问题的是文贯中教授。贯中是上海人,从小耳闻目睹,对老上海(浦西)高密度的大都市生活有很深的感受,后来对比浦东开发,发现浦西、浦东的城市化模式有很大的不同,后者的特征是大片土地快速划入城市新区,但吸纳农村人口进入城市生活的速度却相对较慢(更为系统的阐释,见文贯中近著《吾民无地:城市化、土地制度和户籍制度的内在逻辑》,东方出版社2014年版)。受他启发,有研究者拿数据查验,发现全国情况也如出一辙,都是本来意义上的城市化——农村人口转为城市人口——在速度上敌不过“把大片农村土地划入城区”。于是,“土地城市化快于人口城市化”,就流行了开来。

   其实,大片农村土地过于快速地被划入城区,是始于上世纪80年代的渐进改革未能持续推进的一个产物。比较而言,我国劳力由乡转城的市场化程度较高,但土地房屋合法转城的市场化程度极低。当劳力大规模流动、集聚之际,城乡间的土地配置却依然在很大程度上被行政权力垄断,为“土地城市化”装上了一部超强发动机。在城市建设突飞猛进的同时,城乡收入差距拉大、土地和空间资源配置浪费、影响财政安全的过度负债、涉土权力腐败猖獗以及一些地方官民冲突加剧等诸种麻烦,也接踵而来,挥之不去。

   问题的症结所在,是改革停滞。从实际情况看,把大片农村土地划入城区的动力异常强大,但为进城农民提供合法居住空间的努力微不足道。如果不遏制这个势头、通过深化改革从根本上拆除这架不断驱动与民争利、官夺民产的畸形发动机,“人的城市化”就永远不可能与“土地城市化”自动匹配。回避实质的体制障碍和继续改革的议题,“人的城市化”云云,不过是一句永远不错的空洞口号。

   退一步,即使单独讨论“人的城市化”,当务之急是保住进城农民的落脚之地。从我国的情况看,上世纪80年代的改革冲开了城乡隔绝的大门,1983年中央1号文件“允许农民自带口粮进城镇务工经商”,开启了农民合法进城的大门。随后,一系列商品化改革,使进城农民可以从市场购得粮食、副食、日用百货、电器家具,也能购入交通、通讯等多种服务,过去因农民身份遭歧视、因而在城镇得不到生活必需品的那一页,总算翻过去了。

   住的麻烦比较大。像城里人一样,进城农民工生活成本中最大的一项就是“住”。要是无从落脚,城里的机会再好,对农民也没有意义。今天大数2亿进城农民,按统计口径是“户籍在农村、但常年(6个月以上)居住在城镇”的人口。换言之,这2亿进城农民已经常年住在了城镇。他们是怎么解决“住”的问题的呢?观察表明,除了小部分住工地工房,更小到不成比例的住进了城市商品房以外,大部分进城农民工住在“城中村”、城乡接合部以及城市郊区,基本上靠当地农民提供的物业,才得以落脚。这部分“农民的物业”,法律地位不明,常常都有被漫天飞舞的“非法帽子”砸中的危险,所以物理形态差强人意,投资改善的意愿受阻。不过,正是这些城镇内外的“农民物业”,承载着大批进城农民“初级阶段的城镇化”。这是一个不争的事实。

   对改善进城农民居住条件的呼吁、建言和政策设计,没有人不赞成。不过有一句话要先吐为快:在意愿的、承诺的、预言的改善措施尚没有切实落地之前,请不要以任何理由损毁当下实际上承载着海量进城农民的“农民物业”。政府有能耐以更低的成本为进城农民提供更好的住处,值得期待,但面对数以亿计、实际上已常住在城镇的农民工,倘若最理想的住处尚未足额提供,现有的落脚之地却被听起来宏伟的庞然大计给毁了,那岂不是鸡飞蛋打、两头落空?

   华生的路数很特别。他不但看不到“人的城市化”与“农民物业可转让”之间的明显关联,还生生把两者对立起来。请看,“在这里最错误的,就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由”——此君真有出口成章之才,似乎不用“偷换”这种字眼,就不足以表达他自己独掌天下全部真理的份量。那也好吧,既然有人如此大度地给出一个喜怒笑骂的机会,却之不恭,我等就不妨在某些不得不进行的乏味讨论之余,舒展一下。

    

   半拉子工程惹的祸

   以上是说,即便为了“人的城市化”,城镇内外农地农房的合法转让,也是一个不可或缺的条件。如果说城市化有一个中心议题,那么在我看来,它就是如何变革原来那一整套财产权利制度,使之适应大规模人口流动、集聚的新要求。其实,上世纪80年代以来城市化的加速,正是围绕“重新界定权利”这条线索展开的。正因为突破了城乡分割,终结了粮食和农副产品统购统销的体制,适时开放农民进城经商务工,才给数亿农民提供了“人往高处走”的机会。随着大批农民工进城,便于他们在城市先落脚、再落户的一连串改革,也就陆续提上日程。其中,为农民工及其家庭所能承受的住有所居——这是当务之急——以及病有所医、学有所教、老有所养,就带着各自不同的紧迫性,相继列入城市化要解决问题的单子。

   问题是,1980年代开局势如破竹的改革,后来受过气观念与既得利益的双重束缚,在相当一个时期停滞不前。渐进改革策略的真谛在于持续“进”、不断改。不进而停,落下一个部分改、部分未改的体制,就很像一个“半拉子工程”,久拖不改,有成为烂尾楼的危险。这方面,城乡土地转让制度算得上是一个典型。

   我在《城乡中国》里,花了不小的篇幅梳理土地市场化改革的来龙去脉,也评述其成就与局限。基本脉络,是改革30多年,城乡土地制度还是一个二元架构——城市的国有土地政府有权向市场转让,但农村集体土地却仍然被限于自给自用,非被征用之后,才可以经政府之手向市场转让。这个半拉子工程,形成了一个“政府一手征地、一手卖地”的制度怪胎,资源配置效率日趋低下,收益分配不公日趋严重,引发的社会冲突越来越难以承受。

   症结就是改着改着、却又停了。原先指令计划体制下的土地配置,国有范围内靠行政指令划拨,集体范围内按成员身份分配,城市、工业要用农村土地则靠国家征用。改革开放大潮一起,这套土地制度守不住了,特别是外资进入、民企崛起,要给“非公经济”无偿划拨国有土地、分派集体土地,师出无名。于是,逼出了一个“土地使用权可转让”,新时期以转让权为支点的“新土改”,终于破题。

   值得一提的是1988年宪法修正案。总共就是两条,一条给民企以合法地位,一条给“土地使用权的转让”以合法地位。两条之间的逻辑关系,一目了然:非公经济总要在地上得以立足,才可能生存和发展,如果土地依旧不得转让,民企外企依旧不可合法获得可使用之地,那承认非公经济的合法地位,还有什么实际意义?反观今日一些流行之见,眩目动听,但就是对这两者之间极端重要的关联,完全不甚了了。

   很明确,1988宪法修正案的土地准则,是“土地的使用权可以依法转让”,而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”。既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土地所有权,那么国有土地的使用权可转让,集体土地的使用权当然也可转让。主张“同地同权”,根据就是1988年宪法修正案。

   宪法理应贯彻到所有其他法律法规之中。1988年年底,修订的“土地管理法”明确,“国有土地和集体所有的土地的使用权(都)可以依法转让”,这符合宪法准则。至于附加的那句——“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”——可以看作是对国务院的一项法定委托:制定具体办法,承认、保障并便利两种土地使用权依法转让。1990年,“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”出台,部分完成了上述法定委托。但是另外一部分,涉及9亿多农民的集体土地的转让权,却再也没有一个具体办法出台。2007年之后,地方人大有过一些关于集体土地流转的规定,但全国性法律到今天还是付之阙如。

   更值得重新检讨的是,1998年再次修订的“土地管理法”,不但没拿出集体土地使用权转让的具体办法,反而出现以下新表述:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。个人之见,此项“不得”,有直接违背宪法准则之嫌,即使加上紧接其后的那个但书(“但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”),事情也好不了多少。第一,这里直接规定了“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;第二,“除外”范围,仅限于“符合土地利用总体规划并取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”——大量其他农村建设用地,那就对不起了。

   如此不但不再继续改,还往回收,就给城镇内外已大量出现的“出租或出售”之农地农宅,来了一个体制方面的釜底抽薪。试想,宅基地“转让用于非农业建设”,原本无法律禁止,又有市场有效需求的支持,已经大量发生。突然被宣布为“不得”,那所有实际上已入市转让的农宅势必连带面临合法性问题。问题是,宣布“非法”所依之法,本身合宪吗?华生挥舞“真正法治”的大旗对此首肯,我则持相反的看法,认为上述法条直接违背现存宪法准则。从表达上看,对农民集体土地使用了“不得……除非”的句式,对国有土地的转让则无同类限定,也有悖于同地同权。

进入新世纪之交,禁、限入市的范围还直接扩大到了农宅本身。正如《城乡中国》梳理过的,即便在人民公社时代,农宅作为农民私有财产的地位也是明确得到承认的——社员享有“买卖或者租赁房屋的权利”,“由买卖或者租赁的双方订立契约”。可是,1999年国务院办公厅一纸通知,宣布“农民住宅不得向城市居民出售”。2007年还是国务院办公厅一纸公文,规定“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。(点击此处阅读下一页)

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