童之伟:司法中立:改善党的领导的关键

选择字号:   本文共阅读 1131 次 更新时间:2014-09-13 23:45:23

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童之伟 (进入专栏)  

  
中共十八届三中全会《决定》确定的司法体制改革目标是:“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”“确保依法独立公正行使审判权检察权。”[1]现在已经展开的司法体制改革能在多大程度上获得这种效果,这一改革就在多大程度上获得了成功;若不能或很少获得这种效果,改革就算归于失败。但是,循什么路径改革才可能成功呢?从我国司法体制的现状看,改革的根本路径,仍然是加强和改善党的领导,但哪里需加强哪里应改善得根据具体情况决定。种种现象表明,对党的领导在我国司法领域可能有一个谈论加强有余而考虑改善不足的问题。或许正是针对这类较普遍存在的情形,中共十八大报告提出,“要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家”。为适应这一需要,本文拟就司法体制改革[2]过程中改善党的领导的问题谈些看法。

    

   一、党领导法治建设之基本观念,制度和体制

   要说清楚改善党的领导对成功改革司法体制的决定性意义,必须从梳理党领导法治建设的基本观念、制度和体制之现状开始。

   (一)党领导法治建设的基本观念

   根据中共现行有效的权威性文献、马克思主义创始人的典型论述,以及被认为不言而喻且长期主导党的各级组织行为的认识倾向,似可把主导党领导法治建设的基本观念概括为如下数点:

   1.认为宪法、法律是党的主张和人民意志的统一,制宪、修宪和立法过程从党与国家关系角度看是国家权力机关将党的主张转化为国家意志的活动;主张依法治国、建设社会主义法治国家。

   2.认为“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”(党章);党领导人民制定法律,也领导人民实施法律,包括领导官民人等遵守法律、领导行政机关执行法律和领导法院检察院适用法律处理案件。

   3.承认党必须以宪法为根本的活动准则,党必须在宪法和法律的范围内活动,党的组织和官员没有超越宪法和法律的特权。

   4.由于长期在理论上将军队、警察、法庭相提并论,同等看待,故认为立法、行政、审判、检察等组织都是国家机器的不同组成部分,他们所行使的都是国家权力,司法权与其它权力相比并无什么特殊性。

   5.认为党必须领导法院、检察院和相关部门(如行政机关中的公安部门)协调一致地工作,不怎么提相互制约。中共现行党章规定:“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”没提宪法有关条款规定的“相互制约”。

   6.认为加强党的领导的首要方式,应是组织上持续强化上级党委政法委和地方党委对司法机关的外部掌控和党组织在司法机关的内部主导;认为地方党的组织或上级党委的政法委应取得和维持对司法机关所有重要事务的决定权,包括对大案要案和敏感案件处理结果的决定权。

   7.主张“始终坚持党对司法的绝对领导”,[3]意即“党”说一不二,不容置疑,不容讨论,显然包括必要时决定具体案件的办理结果。

   (二)党领导制定法律的基本制度

   党领导制定法律,首先表现为中共中央领导制定和修改宪法,其次是制定普通法律。

   1.党对宪法制定和修改的领导。宪法以国家根本法的形式全面系统地记载着执政党的重大主张。从1949年9月中共领导制定临时宪法《共同纲领》以来,我国制宪和修宪形成的传统,就是首重全面系统记载执政党的重大主张。1954年宪法的制定过程集中表明了这一点:中共中央向全国政协提议,由后者向中央人民政府委员会建议制宪,启动制宪程序;按中共中央建议,中央人民政府委员会决定成立宪法起草委员会,中共中央内部亦设立宪法起草小组;中共中央主席直接领导宪法草案起草工作,政治局扩大会议先后3次讨论宪法草案初稿;中共中央向宪法修改委员会提出宪法草案初稿;宪法草案的各层次讨论都由党的各级组织主导,最重要的不同意见都报中共中央决定;就内容而言,1954年宪法记载着中共内政外交经济政治军事社会等所有方面的最重要主张。

   可以说,从1952年12月24日中共中央建议启动制宪程序,到宪法草案于1954年9月20日交付全国人大一届一次会议表决通过,制宪程序的每个环节和宪法草案的每一方面内容,都是由中共中央及其主要领导人直接领导完成或决定的。当然,公民和各党派、团体也较充分表达了意见,草案最后是由全国人大投票表决通过成为宪法的。

   中国现行宪法,即在1954年宪法基础上修改而成的1982年宪法加上自那时以来先后通过的四次修正案31个修正条款,就内容而言,整个说来也是现阶段党的最重要主张的系统化记载:1980年8月中共中央向五届全国人大提出《关于修改宪法成立宪法修改委员会的建议》;同年9月,按中共中央的建议,五届全国人大通过了宪法修改委员会成员名单,“中共中央政治局和书记处的成员大都是宪法修改委员会的委员”;宪法修改的指导思想是邓小平特别向宪法修改委员会实际负责人强调的;“宪法修改草案先在党内经中央书记处详细审查又作了修改,中央书记处原则批准,然后才提到宪法修改委员会第二次会议”;“整个宪法的拟定工作是在党中央领导下进行的”;“中国中央政治局和书记处都专门讨论过”;[4]1988年、1993年、1999年和2004年四次修宪通过的总共31条宪法修正条款,每一条都是中共中央建议后,全国人大按建议文本一字不差地表决通过公布施行的。

   2.党对法律创制的领导。根据宪法制定的法律记载着执政党在社会和国家生活各个领域的较具体主张。宪法是根本法,其它法律都只能根据宪法制定,不管这些法律是否写有“根据宪法制定本法”之类文字。这是一切立宪国家法律生活的常识。

   所以,立法上“根据宪法制定本法”的深层含义,实乃“根据执政党的重大主张制定本法”,其中贯彻党的政治领导的含义清楚明白。法律的创制包括法律的废止、修改和制定。

   如果说“根据宪法制定法律”的要求是使法律得以贯彻党的长远性重大主张并相互契合的制度保障,那么,最高国家权力机关党组对立法过程的领导,就是使法律的每一个具体条款都反映党在当下的具体主张的组织保障。因为,就后者而言,按常规全国人大常委会党组会讨论和处理这些重要问题,必要时会与中共中央书记处沟通,会向中共中央政治局请示报告.

   所以,司法机关严格按法律规定办理案件,本身就是具体落实党的领导。

   (三)党领导实施法律的基本体制

   一般认为,法律实施包括法律遵守、法律执行和法律适用,也有学者把其中的法律执行看作法律适用的一部分。为说明法律实施方便计,本文采用后面那种两分法的理解,即把法律实施分解为遵守法律和适用法律两个方面。

   遵守法律是一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业组织和每个公民都必须履行的义务。公权力主体遵守法律是其适用法律的正当性基础。在遵守法律方面,党的领导主要表现其党员和组织起模范带头作用,并通过其各级党委的纪检委监督党员遵守法律的情况。

   与遵守法律相比,适用法律复杂一些。适用法律本身,应进一步划分为适用宪法与适用普通法律两个方面。其中,适用宪法是个很专的问题,笔者曾写过数万字的论文证明如下论点:我国的宪法适用,首先和主要的是立法适用,其次是行政适用(包括根据宪法制定行政法规),法院、检察院无权直接适用宪法。[5]我国官方多年来对“宪法司法化”的否定,已经明确反映出官方认识与上述学术论点的一致性。可见,我国的司法体制改革与宪法适用没有直接关系,因为,我国法院、检察院无权直接根据宪法条款办理具体案件。所以,本文只需说清楚党领导适用普通法律的体制就可以了。

   适应普通法律可区分为立法机关适用(法律的立法适用)、行政机关适用(法律的行政适用,亦可称法律执行)和司法机关适用(法律的司法适用)等几种具体形式。

   在行政机关适用法律过程中,党会实行组织领导,这种领导由行政机关及其各部门中的党组(个别情况下是党委)负责落实。《宪法》第89条至第92条规定的国务院和各部委等部门的职权和工作体制,绝大多数处于法律行政适用的范畴内,包括国务院根据法律规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令,向全国人大或全国人大常委会提出议案,规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导地方各级国家行政机关的工作,向全国人大或其常委会负责并报告工作等等。《宪法》第107条、第110条关于地方各级政府依照法律规定的权限管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令等活动,也是执行法律。

   各级行政机关及其部门在执行法律的过程中,其中的党组都起着领导核心作用。以国务院为例,国务院有党组,各部各委员会也都有党组或党委(如公安部),这些党组党委都由中央批准设立、对中央负责。各地方国家行政机关及其部门也一样,在他们执行法律行使职权的过程中,都有由同级党委批准设立并对其负责的党组或党委在其中起核心领导作用。

   (四)党领导司法的体制和机制

   国家各级司法机关(法院、检察院)适用法律过程的各个环节,也像国家行政机关一样,都贯彻了党委强有力的组织领导,只是这种领导较之对行政机关更为强有力。因为,对行政机关的组织领导,固然外部有党委,内部设立了接受党委领导、对党委负责的党组,但没有设置专门的行政委员会对口领导。而对于司法机关,体制上设置了对口领导的政法委员会。

   党组织对法院、检察院工作的领导,主要是通过以下四种体制或机制实现的:

   1.党组织负责向国家权力机关推荐法院、检察院组成人员,这种推荐有决定性作用,推荐主体是唯一的。宪法规定,全国人大选举和罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长;全国人大常委会根据最高法院院长的提请,任免最高法院副院长、审判员、审委会委员和军事法院院长,根据最高检检察长的提请,任免最高检察院副检察长、检察员、检委会委员和军事检察院检察长;县级以上的地方各级人大选举、罢免本级法院院长和本级检察院检察长。有关组织法规定,地方各级人大常委会任免本级法院副院长、庭长、副庭长、审委会委员、审判员,任免本级检察院副检察长、检委会委员、检察员,等等。按体制性安排,所有这些法官、检察官都是由本级或者上级党委或党委组织部门向相应级别人大或其常委会推荐的。

   2.从县区一级到中共中央,各级党委都设置了政法委员会领导司法工作,在党政不分的历史条件下,政法委事实上是法院、检察院的上级领导机构。由法院院长、检察院检察长等主要负责人组成的法院,检察院党组,须及时传达学习贯彻同级党委重要会议和主要领导人、政法委领导人讲话精神。正如最高法院院长、党组书记最近所要求的,各级法院须“及时向党委和政法委汇报法院工作的重大部署、重点工作和重要事项,紧紧依靠党委领导,解决制约人民法院工作发展的体制性、机制性和保障性问题。”[6]另外,在党的政法委体系中,中央政法委领导地方政法委的工作,上级政法委领导下级政法委的工作。

3.各级党委在司法机关都成立有党组,按党章第46条,“党组发挥领导核心作用”。法院、检察院党组有权“讨论和决定本单位的重大问题”,当然包括重要、敏感案件的处理。相对而言,法院的审判委员会、检察院的检察委员会的作用则主要限于讨论案件,(点击此处阅读下一页)

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