公维友 刘云:当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析

选择字号:   本文共阅读 747 次 更新时间:2014-09-09 19:50:05

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公维友   刘云  

    

   【内容提要】在治理理论分析框架下,多元治理主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态。在当代中国,建立政府主导下的社会治理共同体是中国经济、政治、社会和文化深刻变迁的产物,具有高度的适应性和迫切性。按照公共性规范和民主治理要求建构起来的政府主导下的社会治理共同体,对于提升治理公共性、优化公共服务、推进公共行政、创新社会治理,具有积极意义。

   【关 键 词】治理/社会治理/治理共同体/政府与社会

    

   党的十八届三中全会指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”①。当前,推进国家治理体系现代化的重点是推进社会治理创新。社会治理作为国家治理的重要环节和组成部分,是伴随着治理理论的产生而出现的。作为一种新的社会管理方式,它打破了政府对社会管理的垄断,标志着我国社会治理模式正逐渐从政府单一治理模式向政府、社会与公民等主体参与的多元治理模式转变。在当代中国,建立政府主导下的社会治理共同体是改进社会治理方式、推进社会治理创新的重要目标和路径。

    

   一、政府主导下的社会治理共同体在当代中国的适应性和迫切性

   社会治理方式深受一国历史传统、政治体制、文化背景等多种因素的影响和制约,中国社会治理方式的改进和创新同样离不开中国语境。在当代中国,建立政府主导下的社会治理共同体是中国经济、政治、社会和文化深刻变迁的产物,具有高度的适应性和迫切性。

   1.政府主导下的社会治理共同体建设在当代中国具有适应性

   社会治理根植于治理理论。作为一种理论范式和分析工具,治理的兴起对人类的公共生活产生了巨大的影响,揭示出全球化时代公共事务和社会事务治理的新变化。但与此同时,有很多学者对治理理论的中国适用性提出质疑,他们认为,治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模式存在着严重的错位、中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神等②。因此,如何发挥治理理论在中国社会治理中的作用,走一条具有中国特色的社会治理之路,是一个不能回避的理论和现实问题。什么样的社会治理方式更适应于当代中国呢?从治理理论的内涵、结合中国的现代治理体系以及社会发展现状看,政府主导下的多元社会治理机制是中国特色的社会治理体制,具有很强的中国适应性。

   第一,当代中国建构政府主导下的社会治理共同体符合人类社会治理方式发展变迁的规律要求。社会治理方式是指多元社会治理主体在社会公共事务治理中的地位作用、职责权限、相互关系和运行方式等的制度安排。从人类社会治理的历史变迁看,人类社会治理的历史经历了统治型、管理型和服务型三种社会治理模式。统治型的社会治理模式以“权威—依附—遵从”为特征,管理型的社会治理以“契约—控制—服从”和“竞争—管理—协作”为特征,服务型社会治理模式则以“服务—信任—合作”为典型特征③。在服务型社会治理模式下,社会治理呈现出由单一权威治理向多中心治理发展的趋势,公共权威建立在政府与社会合作、互动的基础上,政府、社会(社区和非营利组织)和公民都成为多元治理主体的一部分。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态,意味着社会治理发生了实质性的改变④。可见,构建政府与社会合作的治理共同体是人类社会治理模式变迁的必然结果。在当代中国,政府主导下的社会治理共同体,是由政府、社会组织(社区和非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多元治理主体共同组成的,它们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行动,形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构,以实现共同的治理目标。社会公共事务共同治理的过程就是以政府服务为主导、以社区自治和市场经济为基础、以非营利组织为中介、动员公民积极参与的互动过程,从而达到优化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现。可见,当代中国建构政府主导下的社会治理共同体,符合人类社会治理方式发展变迁规律的要求。

   第二,建设政府主导下的社会治理共同体是中国社会转型的必然结果。在社会转型期,公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性交织在一起,使得管理的难度不断增大、不可治理性增强,这就亟需新的治理模式助力变革。传统社会管理模式把社会和公民仅仅当做被管理对象、忽视社会组织和公民在社会管理中的主体地位,这越来越不适应时代的发展,政府在社会管理方面面临着前所未有的挑战。改革开放30余年来,中国社会组织蓬勃发展,公民的参与意识、民主意识、权利意识有了很大增强。社会组织的发展和公民意识的增强,要求改革传统的社会管理模式。随着我国行政管理体制改革的不断深化,政企分开、政资分开、政事分开、政社分开不断向前推进,国家权力也正适当退出社会,基层社会的活动空间不断拓展,政府社会管理领域正被重新调整和确认,在政府主导下充分发挥社会自我治理已成为发展趋势。

   第三,建设政府主导的社会治理共同体符合当前我国社会发展的现实需求。治理体制的选择受到一个国家特定的文化、体制和发展水平等多重因素的影响,在我国现阶段,选择建立一个政府主导的社会治理共同体不失为一种智慧的选择。一方面,我国一直存有强政府的治理传统,在现实国家治理实践中,市场与社会依赖、服从政府,地方政府依赖、服从中央政府。这一治理传统决定了我国社会治理共同建构中必须充分发挥政府的主导作用⑤。另一方面,当前中国公众的民主素质,从总体上来看还比较低,在参与公共事务治理方面主动性不足,还无法完全以独立平等的身份参与公共事务治理,同时,社会组织发展现状和参与能力也存在很大缺陷,这就决定了在社会治理中政府主导作用发挥的必要性。

   2.政府主导下的社会治理共同体建设在当代中国具有迫切性

   党的十六大以来,党和国家把社会建设纳入中国特色社会主义建设的总体布局,把社会管理创新放在社会建设的突出位置。建立政府主导的社会治理共同体是创新社会管理体制的内在要求和迫切需要,也是消解社会问题、化解社会矛盾、确保社会正常运转的根本之策。

   第一,建构政府主导下的社会治理共同体是创新社会管理体制的内在要求。长期以来,我国的社会管理主要表现为政府对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理,而且管理的内容极其广泛,涉及社会领域的方方面面。在长期的社会管理实践中,形成了政府中心主义的社会事务治理体制即单一的权威治理模式。在这一体制中,党和政府作为同体化的治理主体,成为政治生活中绝对的供给主体。但是这种单一的权威治理模式忽视了社会组织与社会公众对公共事务治理的参与,也忽视了社会组织与社会公众对政府管理主体及其行为的制约和监督,已经不能满足公共事务和社会发展的需要。为此,我国开启了创新社会管理的实践和探索。党的十七大报告明确提出要“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”⑥。社会管理新格局建设被提到一个更高的战略高度。党的十八届三中全会首次提出“改进社会治理方式”,要求:坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动⑦。可见,在社会管理体制建设和完善进程中,我国已基本实现从社会管理到社会治理的转型。

   第二,建构政府主导的社会治理共同体是消解社会问题、化解社会矛盾、确保社会正常运转的根本之策。在中国社会转型期,社会利益格局不断调整,利益分化明显,利益关系更趋复杂,利益冲突不断加剧,社会问题层出不穷,社会矛盾日益复杂,如何统筹兼顾多元利益、应对公共危机考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧。面对如此社会格局,单一的政府服务和单一的权威治理模式已经很难满足公民个性化和多样化的社会需求,也更难实现化解社会矛盾、调节利益冲突、实现公平正义、维持社会秩序的目的。面对人民群众的新期待和越来越复杂的治理问题,我国政府逐渐意识到,只有切实转变职能,主动为社会让渡空间,还权于民,培育社会的自我管理和自治能力,保障公民参与公共事务管理的权利,实行政府与社会合作治理才是真正的社会治理之道。

    

   二、当代中国政府主导下的社会治理共同体建构面临的问题

   政府主导下的社会治理共同体建设受到政府、社会、公民以及行政文化等因素的深刻影响。在我国,政府主导下的社会治理共同体建设还面临着来自政府治理模式、社会组织发展、公民参与精神、行政文化建设等方面的制约。只有防止和克服这些制约因素,才能顺利推进政府主导下的社会治理共同体建设,有效开展社会治理。

   1.治理模式上的政府中心主义

   如前所述,在政府中心主义的治理模式下,政府成为公共社会事务治理和公共服务供给的绝对主体,包揽了社会管理的一切事物。政府扮演的主要角色是对社会实施控制和管理,是唯一的权力中心,社会与公民必须服从政府管制,政府被塑造成“全能政府”。

   政府中心主义的治理模式容易导致政府形成用政治逻辑解决社会问题的思维习惯。社会问题的解决本应遵循社会逻辑,但是在相当长一段时间里,政府尤其是一些地方政府习惯于用政治逻辑解决社会问题。在处理社会领域的问题时经常重“堵”轻“疏”,重“处置”轻“防范”,结果激化了社会矛盾,社会公众对政府尤其是地方政府表现出强烈的不满,政府的正当性、合法性遭到质疑,政府面临着信任危机。这种用政治逻辑解决社会问题的习惯是开展社会治理、建设社会治理共同体的思维障碍。

   政府中心主义的治理模式还导致政府重经济发展、轻社会建设的工作倾向。统筹经济与社会发展,是科学发展观的基本要求,也是建设社会主义和谐社会的内在要求。改革开放以来,我国始终坚持以经济建设为中心不动摇,生产力迅速发展,国家经济实力大大增强。但是长期以来,我们往往把发展等同于经济发展,甚至等同于GDP增长。因此,各级政府把主要精力放在了推动经济改革和经济发展上,而社会领域的改革和社会发展并没有引起相应的重视,从而造成社会管理体制创新不足、社会事业发展明显滞后,进而导致经济发展与社会发展的不协调。因此,一些因城乡差别、行业差别、贫富差距、社会分化等社会问题导致的人民内部矛盾的出现就在所难免。由此可见,只有防止和克服“重经济增长、轻社会发展”的倾向,真正实现经济与社会协调发展,才能为社会治理创新扫除障碍。

   2.社会组织自治能力不足

   社会组织自治能力不足首先表现在非政府组织成长空间有限及其行政化倾向明显。我国的非政府组织实行民政部门登记和业务主管单位共同管理的双重管理体制,这在相当程度限制了非政府组织合法地位的获得,即使获得合法地位也往往没有独立的法人地位。中国社会组织登记设立的高门槛,导致大量的社会组织要么由各级党政机构直接创办,要么从党政机构转变而来。通过这种方式成立的社会组织,最大的特点就是依靠党政机关提供资源,形成了严重依赖政府的倾向和思维习惯,这不可避免地丧失了非政府组织根本上的自治性、志愿性或组织性。社会组织自治能力的不足势必会阻碍治理共同体的运行和发展,进而影响对公共事务和社会事务的共同治理。

社会组织自治能力不足还表现在社区自治能力的不足。我国社区建设是中国社会转型的必然要求,社区在基层社会管理和服务中的地位和作用越来越重要。但是,在我国社区运行和管理中,存在着由街道办事处(乡镇政府)行使的行政权干涉居民(村民)自治权的倾向,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:山东大学学报哲社版2014年3期

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