贾玉娇:国家与社会: 构建何种治理秩序?——基于中国社会管理研究的反思

选择字号:   本文共阅读 508 次 更新时间:2014-09-07 09:00:00

进入专题: 社会治理   国家治理   社会管理   顶层设计  

贾玉娇  

  

    

   摘要: 社会管理作为源于中国社会结构变迁的时代命题,开启了新历史发展条件下国家与社会关系的重塑进程。中国社会管理理论研究可以提炼为两大研究范式:社会治理范式和国家治理范式,其中前者是以国家和社会的二元分野为理论假设,揭示国家和社会之间的张力关系,推动社会与国家平等基础上的合作共治;基于中国复杂国情对“强国家”需要的传统与现实,后者强调在多元主义框架中实现国家对社会的控制,它所要解决的核心问题是如何在政府的控制与引导下实现社会与政府共治。分析既有理论研究集中反映出来的问题取向和不足之处,可以为政府进行社会治理体制改革与机制创新提供理论参考及支持。

   关键词: 社会治理; 国家治理; 社会管理; 顶层设计

    

   社会管理作为源于中国社会结构变迁的时代命题,不仅为中国本土社会学的理论创新提供契机,具体阐释与更加丰富了“中国经验”与“中国模式”,而且还成为化解社会矛盾,实现社会稳定、有序的制度工具,成为指导与推进中国社会转型的重大战略,必将对新历史发展阶段中的国家与社会关系重塑,以及社会主义民主政治制度产生深远影响。在中共中央的倡导与推动下,社会各界都参与到这场创新社会管理的改革浪潮中来。学术界、政界和新闻界纷纷从各自的角度对社会管理创新进行了理论考量与实践摸索。数量庞大的研究成果坚实了中国社会管理创新的理论基础。但由于受选择性接纳西方主流思想传统与对中国社会转型所持的价值立场的影响,在构建何种国家—社会关系问题上存有争议。基于此,本文将在思考和总结中国社会管理理论研究的基础上,理清和反思社会管理研究范式下的国家与社会关系,提出既有理论模型集中反映出来的问题取向和不足之处,从而为政府进行社会治理体制改革与机制创新提供理论支持。

    

   一、社会管理的定义及顶层设计的提出

   自党的十七大以后,“社会建设”和“社会管理”在中国社会主义事业发展的总体布局中日益占据重要地位。然而,对于何谓社会管理,学者们的观点莫衷一是。由于“社会”这一概念具有较大的理论张力与讨论空间,所以学者们在把握“社会管理”时,习惯上从“广义”和“狭义”两个维度来进行阐释。简单说来,广义的社会管理与广义的社会相对应,指的是对全部社会内容的管理,而狭义的社会管理则特指对社会子系统、社会部门或第三部门的管理。对社会管理进行上述理论加工,既揭示出了社会管理作为一个与人类社会变迁相伴生的学术命题,也有利于推进社会管理“科学化”。但是,如果就此将“社会管理”泛化为一般性的学术问题,就会忽略掉现阶段语境下它所具有的历史特征和时代意义,而这恰恰是社会管理作为中国特有的公共管理实践的根本所在。从这个意义上讲,社会管理本身就具有创新性。

   “顶层设计”作为政治纲领首次出现在十七届五中全会。后在“十二五”规划中,党中央重申了对改革各项事业进行顶层设计与总体规划的要求。它的提出标志着以改革开放为历史转折点的、具有中国特色的社会主义建设事业开始步入成熟发展时期。这是因为,在改革开放初期,由于社会主义市场经济体制的实践并无先例,所以中国只能在没有经验和规律可循的背景下,边探索、边改革、边积累、边创新。在这种“试错型”的改革推进过程中,社会管理实践多带有“实验”色彩。为充分发挥基层治理智慧,中央政府往往对社会发展事业做出原则上的规定,这在给地方留有因地制宜空间的同时,也产生了较为普遍的“弹皮筋儿”现象,导致中国公共事业发展整体水平不高且地方差异明显。为避免由于缺乏总体性规划而导致社会管理战略不能整体、高效、协调地向前推进,同时也为了增强人们对政府治理的信心,对社会管理进行顶层设计是十分必要的。此外,在经历三十余年的发展积淀后,中国模式的基础越发坚实,各种社会问题及其背后的深层矛盾日益明确,中国共产党的执政能力更加成熟,中国人文和社会科学的理论自觉能力更强,所以现阶段中国有能力完成顶层设计这一宏伟目标,为中国社会转型顺利推进保驾护航。

   随着我国社会管理事业发展的不断深入,党的十八届三中全会中提出社会治理。如何实现社会管理向社会治理的转化,需要对近十年来的社会管理理论研究进行深入、系统的梳理,并在此基础上分析既有理论体系存在的问题和不足。换言之,在理解和定位社会治理及顶层设计时,应当在总结既有社会管理理论研究的基础上,重新审视中国改革开放以来不断累积形成的社会问题、社会矛盾、社会冲突以及由此所产生的对社会秩序的影响,立足于现阶段中国社会矛盾形成的社会背景和深层根源。

    

   二、社会管理研究的两大范式

   总的说来,学者们是在“国家—社会”的二元分析框架中来展开社会管理研究的。由于当代中国社会发生了一场空前巨变,使得“国家—社会”关系面对从未有过的实践背景,在接受新的社会现实拷问的过程中,社会管理体系的建构过程即为具有中国特色且顺应时代发展需求的“国家—社会”关系的重塑过程。简单说来,可将西方“国家—社会”理论的源头划分为洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”传统和黑格尔式的“国家高于社会”传统。受其影响,可以整理出两条理论发展脉络:一个是以国家和社会的二元分野为理论假设,阐述国家和社会之间的张力关系;另一个是在国家与社会的“粘合”的状态中,展开权力争夺与让渡的研究。受此影响,中国社会管理理论研究形成两大研究范式,即社会治理范式和国家治理范式。

   (一) 社会治理范式

   在探讨如何在新的社会变迁背景下实现中国社会管理创新这一问题时,学者们不禁将视野投向了西方,以求在现代性使各国社会变迁产生共性社会问题的背景下,寻找外部理论支持与帮助。由此,市民社会理论、治理理论、新公共管理理论等纷纷引入,成为中国社会管理研究的重要理论来源。下面笔者对这三种理论做一个简要的述评。

   具体说来,“市民社会”理论强调国家与社会的对立,它是由奥斯特加德(Clemens Stubbe Ostergaar) 在1989年以后率先使用,借此表述“市民社会反抗国家的理论模式”,并以此解释这一时期的政治实践。这一理论的引入与中国市场经济发育下市民社会的“未意图的扩展”密切相关,并由此引发了一场关于中国国家—社会关系的热烈讨论。在邓正来等人的推动下,从20世纪90年代初期起,“市民社会”理论开始成为分析中国社会结构变迁的主流范式。同时,一场国家主义神话的消解工作也就此展开。此后,大量关于市民社会的研究不断涌现,“第三部门理论”随之形成。但是,随着研究的不断深入,市民社会理论中国化所面临的深层解释困境变得日益清晰起来,即中国并不存在“不受制于权力支配的自由社团”。此外,大多数研究仍处于个案研究式的“局部观察阶段”。为走出市民社会理论的当代中国困境,康晓光、邓正来等人从新的研究视角探索市民社会理论的出路。同时,立足马克思主义立场的沈原等人继承了波兰尼的“能动社会”与葛兰西的“公民社会”的理论观点,指出转型中国面临同时生产这两种社会的紧迫任务,从而在整体性意义上指出了中国市民社会的发育路径。

   “治理”(governance) 和“善治” ( good governance)理论作为经济市场化和政治民主化作用于社会治理结构的理论回应,成为流行于21世纪的国际社会科学的前沿理论之一。这一理论的核心观点指出政府和市场都存在失灵现象,所以传统社会的“单中心治理”模式往往是导致社会失序产生的深层原因。因此,只有实现社会治理主体多元化及其合作结构的达成,才能确保社会协调运行。由此可知,治理理论崇尚自发性的“多中心秩序”,强调第三部门或公民社会在社会治理结构中的重要作用。在此种理论的指导下,中国政府通过不断推进自身职能转变来实现社会治理结构向“善治”转化。然而,现在还很难回答中国距离“善治”还有多远。

   新公共管理理论产生广泛影响起于20 世纪80年代。在这一时期全球“新公共管理运动”浪潮的席卷下,各国的政府存在形式、国家和社会角色、治理结构和权力分配等都发生了深刻的变革。这一理论主张政府不再是唯一的公共产品供给者,政府与公众的关系不再是支配与被支配关系,而是转变为服务提供者和接受者的关系。此外,还主张优化政府职能,综合考虑行政管理的效率和成本,并以此确定政府规模。受此影响,自20世纪90年代以来,中国政府的行政管理体制改革持续推进,政府角色逐渐由“划桨者”向“掌舵者”转变,由公共权力的掌管者向服务者转变。而且,直到今天这场变革还在继续。

   之所以把上述三种理论捏合在一处,是因为它们都以国家与社会的分野为理论前提,都以在推动社会与国家平等的基础上实现合作共治为理论旨趣。此外,这三个理论还存在密切的内部关联,即市民社会理论聚焦分析的社会的外部性、独立性、抗争性和自治性为社会治理理论主张的“多中心治理”格局奠定结构性基础,而社会治理理论强调的发展第三部门和培育社会资本的观点,为新公共管理理论主张推动政府与社会角色转换提供结构性前提。然而,上述三种理论分别是从社会学、政治学和公共管理学等学科视阈对新历史条件下的国家与社会关系进行不同考量后所得出的理论产物,所以市民社会理论更强调社会的能动性,治理理论致力于保持多元治理主体之间平衡关系的达成,而新公共管理理论则更倾向于政府在推动社会治理结构转型过程中的主动性。因此,即便是在这一范式内部,学者们对社会管理的理解与设计也会有所差异。

   在论及社会管理主体这一问题时,学者们的观点大体上可分为两种:一是社会管理主体多元论。持这一观点的学者认为在由中国社会转型所释放出来的社会发育空间中,社会结构迅速分化,社会群体的权利意识和利益诉求日益增强,使得在正统的国家权力体系之外,形成了诸多新的权力主体,如公司企业、社区组织、其他非营利性组织、辖区单位和居民等。因此主张社会管理必然需要其他社会主体的参与。二是社会管理主体二元论。基于对社会的狭义理解,这一观点将社会组织或公民组织作为政府之外的治理主体,强调二者应该进行合作管理,即政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节,而社会组织则应当发挥自主性和自治性功能,对社会进行自我管理。在阐述不同社会管理主体关系时,学者们多借用“伙伴关系”来表达多中心共治格局的关系特征。

在构建社会管理的理念、目标、任务和实现路径时,大多数学者是按照“治理”的思路来进行设计的。其中,社会管理理念是统摄社会管理的精神内核和价值基础,确定何种理念就意味着给中国社会管理创新定下了何种基调。对此,虽然学者们的提法有所不同,如积极的社会管理、发展型的社会管理、社会本位的社会管理、社会利益最大化的社会管理,等等,但是它们的共同之处是都在不同程度上表明了中国社会管理理念的社会权利转向,勾勒出了一幅公平、公正社会的建设蓝图。在此理念的指引下,学者们将社会管理的目标定位为在人本化、服务型政府的推动下,释放国家发展的社会能量,努力向“善治”迈进,从而解放社会活力,最终实现社会有序、良性运行。这就给社会管理提出了新的任务要求,即加强社区建设,促进社会组织发展,进一步明确社会管理在满足社会公众需求、协调利益冲突、化解社会矛盾、规避社会风险等方面的任务指向。在实现路径的设计上,学者们有着不同的倾向。一部分学者提出“参与式管理”,主张自下而上地进行社会管理格局的重塑,指出培育社会自组织能力和发展社会资本是推动社会管理格局转型的根本。换言之,只有当人们能通过各种自组织的形式来追求、维护自己的利益,同时实现自我教育、自我约束、自我管理的时候,社会秩序的内生机制才能实现。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 社会治理   国家治理   社会管理   顶层设计  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/77611.html
文章来源:《社会科学》2014年8期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网