贾康:财税改革应“最小一揽子”多轮推进

选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2014-09-05 21:28:57

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贾康 (进入专栏)  

    

   十八届三中全会明确提出了现代国家治理的核心理念,对应的是《决定》中多次强调的现代市场体系和市场在资源配置中发挥决定性作用,并明确表述——财政是国家治理的基础和重要支柱。在财政发挥现代国家治理重要支柱和基础作用的同时,当然也就要支撑全面改革,服务于改革的具体实施。

   “最小一揽子”多轮推进

   从资源配置的内在规律性来说,关于财政是国家治理的基础和重要支柱的表述,是十分严谨的,因为“以政控财,以财行政”的财政,必然影响和带动整个资源配置。现代市场体系中需要使市场发挥资源配置决定性作用,但市场的决定性作用不是决定一切,在社会生活的一些特定领域,政府和财政作用应该有一定的主导性和服务于全局的关键性作用。比如在扶助弱势群体、思想文化、人民生活等领域,不可简单套用市场决定性作用机制。各级政府作为行为主体,应在法治化、民主化的导向之下,合理转变职能,既不越位又不缺位,通过政府行为和财政分配的连接机制,支持国家治理的现代化,实现自身改革、职能优化,一步一步走到合乎客观需要的定位上来。

   基于财政的意义和作用,新一轮财税改革亟需把握轻重缓急,以“最小一揽子”式的多轮推进,实现改革目标。全面改革不可能齐头并进一步到位。财税改革配套方案公布之后,可以看出,中国30多年改革开放过程中,继1980年以财政“分灶吃饭”开启整个分权过程、1994年以分税制改革与市场经济目标模式直接配套之后,财政在“打头阵”上一脉相承。这次财税改革再次先行,以牵一发动全身的特点,拉开了全面改革的帷幕。

    

   三大领域的设计安排

   在三中全会之前,财税改革已做了铺垫,即“营改增”改革,这必然倒逼整个财税改革和以“最小一揽子”为特征的配套改革。“营改增”后,从地方政府层面来说,很现实的问题就是必须有自己手上可用的财力来过日子,而原来唯一稍微像样的大宗收入来源——营业税,通过“营改增”以后变成现行体制之下75%归中央的增值税。再往后地方政府靠什么样的财力来源过日子,会导致整个财税体制的重新洗牌。显然这样一种倒逼在此前已经做了比较充分的铺垫。“营改增”在上海启动“1+6”方案后,该方案又将推向全国,并进一步要求扩大行业覆盖面,在一、两年之内要实现全覆盖。显然,按照这样一个倒逼过程往前看,在预算管理、税制和与中央地方关系为表征的财税体制改革三大领域之内,必然要求形成具有操作性的一整套设计安排。

   预算改革会强调进一步提升透明度、公开性和完整性,并且要编制三年期的滚动计划。中央级预算改革今年先动,地方也会开始试点,某些地区先行先试。跨年度的这种滚动预算,会更多考虑瞻前顾后、综合平衡、统筹协调,并带来一系列技术上的要求。比如,一编三年,按照每年往前滚动一年的方式,其可持续运行必须要有像样的预测,而这种预测在一些地方预算编制过程中,很可能需要在政府采购概念之下运用“购买服务”方式取得来自社会上专业力量的预测结果。三年滚动预算也必然要求引入权责发生制,同时要求从中央到地方各级政府把自己的资产负债表公之于世,并接受公众监督。这一系列的技术处理和大量的研讨与创新工作,整个框架清晰,也是趋近于学术界讨论多年、特别强调的结合《预算法》修订推进财政法治化、民主化制度建设,完善规则体系,实现科学化、精细化管理。于是在预算管理改革方面,仅从其切入点开始就可以看到,联系具体操作的一系列事情,都事关重大问题。

   在中央与地方关系方面,从完善立法到明确事权,一定需要形成从中央到省、市县,再对接到预算支出科目操作环节上的一览表、明细单,否则说了多年的政府职能清晰化、合理化,仍然会飘浮于半空。此事必须最终落实到各级事权与支出责任清单的形式上,以贯彻三中全会“事权与支出责任相适应”的任务要求。

   当然,还有非常敏感、社会高度关注的税制改革。“营改增”之后消费税改革势在必行,需要把原来100%归中央的消费税一部分调给地方。此外,各相关部门作了明确表态的资源税改革,已经箭在弦上。今年资源税从价机制有望覆盖到煤炭,而煤炭是关系国计民生的基础能源,总体能源消耗里的支柱,这样一个格局在很长历史时期之内难以改变。资源税改革覆盖到煤炭,会给不少地方政府提供有大宗稳定特征的财源,特别在中西部欠发达而恰恰是资源富集的地区,这个财力支柱意义相当重大。同时,该机制还会有助于理顺基础能源价格机制,提供能源、资源比价关系和价格形成机制的配套改革契机,以价格信号促进节能降耗,转变发展方式。通过税的形式、改变比价关系实施的经济利益调整,会逼迫相关方面推进基础能源价格形成机制改革,今后可持续地以经济杠杆、经济手段作用于整个产业链,使含税的资源能源价格贯通于上下游传导过程,从而依靠经济利益、经济压力,形成创新动力,促使市场主体出于自己的利益考虑,“内生地”千方百计节能降耗,千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。谁这样做得比较好,谁就可能扩大自己的市场份额做大做强;适应不了,则会被市场淘汰。这就是以市场公平竞争促进优胜劣汰和技术升级的过程。我们也必然密切关注,从资源税开始的配套改革方案,是不是“够格”真正带有攻坚克难应该体现出的机制创新锋芒。

    

   财税改革时间表

   我们还应注意到,服务和支撑全面改革、牵一发动全身、决定国家前途命运的财税改革,已有清晰的时间表要求,时不我待。决策层要求,财税改革重点和基本任务,在2016年要见眉目;要求2020年财税改革必须取得决定性成果,与三中全会规定的全面改革取得决定性成果的要求相配套。

   应当强调,全面改革取向下,现阶段是以经济改革为重点,但这绝不意味着“五位一体”全面改革中的其他改革不重要。经济改革和其他方面改革联动配套,早有一个在讨论公共财政建设中很有启发性的命题,那就是“美国进步时代的启示”。

   美国历史上并没有正面设计全面的体制改革,但通过“进步时代”为代表的几十年演变,较好地实质性解决了改革任务。1880-1920年约40年间,美国人通过形式与表述上涉及税制、预算、法制、公众参与、媒体监督和社会上多元主体互动的一系列事项,实质性地解决了民主化、法治化全套体系如何形成较稳定框架的问题。在这种我们可称为带有“改良进步”特征的历史进程里,经过一段时间的铺垫和努力,终于到1913年形成至今仍在美国整个税制体系里发挥非常重要作用的直接税——个人所得税调节机制,并在动态优化中一直运行至今。另外,1920年前后,在美国当时占GDP一半以上的纽约,率先形成了规范意义的、带有现代特征的政府预算模板,而其他区域的政府很快仿效而形成了现在大家认可的公开、透明、全面、事先决定、通过立法机关审议后严格执行、实施问责制的预算形式。从这样一些税收、预算、公共资源配置、公共事务决策等角度切入,以各方面很难拒绝的优化管理的进步事项,汇合在一起,与法治建设、公众对政府的质询与监督等历史性过程形成合力,促成现代化国家的崛起,实现合意的治理局面。

   美国进步时代,一开始也会引来很多不满。但通过媒体与政府、政府与公众等方方面面的互动,实际上形成了立法规范下的经济与社会良性改进,促使政府在提高透明度的同时规范自己的行为,而规范必须落到制度性的预算上,形成一个进步过程。

   总之,财税改革会伴随促进预算、税收文明和制度文明,强化法治与民主建设。我们应做好这一轮马上要展开的、带有攻坚克难性质的财税改革,以此联结法治化、民主化的全面改革。

  

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文章来源:中国证券报

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