摘要：由于特殊的历史原因与体制国情，我国的城镇化发展呈现许多自身特点，与其他国家相比，也存在一些相对独特的问题。推进新型城镇化发展，财税体制是基础和支撑。按照党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，必须全面深化财税体制改革，加强政策与制度创新，促进新型城镇化持续健康发展。
[关键词] 新型城镇化；财税体制；市场机制；结构升级；制度基础
[中图分类号] F81 [文献标识码] A
学习贯彻中央城镇化工作会议精神，要正确理解新型城镇化的科学内涵，深入分析我国新型城镇化面临的独特问题，通过深化财税体制等改革，为推进新型城镇化发展提供资金、政策和体制支撑。
一、新型城镇化的科学内涵和特征
城镇化是工业革命以来人类文明的大趋势，是任何一个国家实现现代化的必由之路。目前我国正处于城镇化深入发展的关键时期，中央明确提出要走新型城镇化道路，体现了对人类社会发展规律的深刻把握，指明了我国现代化事业的目标路径。从城镇化规律和我国国情看，新型城镇化应具有以下五个特征：
（一）城镇化首先是一个经济社会自然演进过程
城镇化是人类社会的自然演进历程，而且呈现出阶段性特征，从农业文明到工业文明，再到信息化时代，不同阶段表现不尽相同。一般来说，在城镇化率低于30%的初期阶段，工农业生产水平较低，工业提供的就业机会和农业释放的剩余劳动力有限，城镇化发展较为缓慢；在城镇化率为30-70%之间的中期阶段，工业发展提速，农业生产率提升，能为大批农业剩余劳动力提供就业机会，城镇化加速发展；在城镇化率高于70%的后期阶段，农业人口比重较小，产业结构由工业向服务业转换升级，城乡一体化发展，城镇化质量提升。城镇化与经济发展相互促进、互为因果。美国经济学家钱纳里对世界各国的人均GDP和城市化水平进行统计分析，发现两者之间存在明显的正相关关系，即人均GDP越高，城镇化水平也就越高。城镇化通过规模效应、集聚效应、产业升级、提高劳动生产率，促进经济快速发展。
（二）新型城镇化必须以产业现代化为支撑
国际经验表明，城镇化是产业现代化的过程，与产业现代化共生共荣，城市文明是经济社会繁荣的体现。首先，城镇化以农业现代化为基础。凡是城镇化水平高的国家，农业现代化水平及农村发展效率亦高。只有加快农业现代化，才能为新型城镇化提供充足的粮食和工业原料，提供大量富裕劳动力和广阔的市场。同时，城镇化的健康发展，能够为现代农业解决“人往哪里去”、“钱从哪里来”等问题。其次，城镇化要以工业化为支撑。城镇化与工业化是一个硬币的两面，当城镇化发展到一定的水平时，决定城镇化发展的是城镇本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力，而非资源拥有量或城镇规模的大小。产业是城镇化的“火车头”，工业集群与城市群的有机结合是城镇化的发展趋势。推进新型城镇化，必须强化产业和就业支撑；否则，就只会出现贫民的空间转移，带来农村凋敝与城市病共生的严重问题。
（三）新型城镇化是以人为本的城市文明提升
城镇化的主体是人，根本目的是为了人，要以人为核心。城镇化不仅意味着将有更多的农民进入城镇，还意味着相应的教育、社会保障、医疗、住房等基本公共服务需求得到保障。从国外来看，忽视基本公共服务的城镇化，例如拉美、中东、亚洲一些国家由于缺乏适当的政策引导，城镇没有能力为迅速增加的外来人口解决住房、医疗卫生等基本公共服务，带来大量社会问题。因此，新型城镇化要以人为本，使包括农业转移人口在内的建设者和居民都能享受城市文明的成果，提高人民的生活水平和质量。
（四）新型城镇化必须注重节约资源、保护环境、绿色可持续
早期工业化国家大多走过了资源掠夺、先污染后治理的路子，这一历史条件已不复存在。我国人口众多，资源环境瓶颈约束越来越严重，而且能源资源利用效率低，工业化、城镇化继续走高消耗、高排放的老路难以为继。目前，我国一些重要能源矿产资源主要依赖进口，面临国家经济安全潜在风险。生态环境总体恶化趋势没有得到根本扭转，一些地方生态环境承载能力已近极限，水、大气、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物、重金属等污染持续增加，发达国家200多年工业化进程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现。由于温室气体排放总量大、增速快，我国在应对气候变化国际谈判中面临压力。因此，走新型城镇化道路，必须对环境倍加保护，对资源精打细算，推动绿色可持续发展。
（五）新型城镇化必须以市场机制为基础、以合理布局为前提
从国际看，城镇化比较成功的国家，包括以美国为代表的自由放任型模式，以及英国和日本为代表的政府调控下的市场主导型模式，无不以市场机制发挥主导作用。以市场机制推进为基础，政府适度引导，是城镇化健康发展的基本条件。城市及城市群并不是单纯靠行政手段规划出来的，而是市场力量、技术进步与环境承载能力共同作用的结果。从世界城镇化的发展趋势看，不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能搞遍地开花的小城镇，要以市场体系的发育为基础支撑，形成大中小城市、小城镇协调发展体系，并在空间布局上体现出非均衡规律。新型城镇化一定要坚持市场在资源配置中的决定性作用，破除行政规划的体制惯性，促进生产要素包括人口自由流动，通过市场调节促进不同区域、不同规模的城镇有序发展，使城镇化更有效率、更具活力。
二、新型城镇化面临的突出问题及对财税体制改革的要求
由于特殊的历史原因与体制国情，我国的城镇化发展呈现许多自身特点，与其他国家相比，也存在一些相对独特的问题，主要体现在以下五个方面：
（一）土地制度改革滞后
我国土地实行公有制，农村是集体所有，城市是国家所有。农地征用、转为建设用地等必须首先由政府进行征收，这种土地制度为工业化、城镇化发展发挥了重要作用，具有一定的历史合理性。但也带来了一系列问题，主要是建设用地利用粗放，单位产出率不高；城市外延式扩张，土地城镇化明显超过人口城镇化。2000—2011年,全国城镇建成区面积增长76.4%,明显高于城镇人口增长50.5%的速度。从城市开发强度看，上海、北京、深圳已分别达到43%、57%和47%，而长期繁荣的伦敦、东京开发强度只有23.7%和29.4%，法国巴黎大区和德国斯图加特地区分别为21%和20%。虽然农民利益在这些年得到较好保障，但现行土地制度仍然制约着农村繁荣发展、农业规模化经营和农民进城能力。
（二）户籍制度行政性分割
我国户口管理长期实行城乡分治，控制农村人口融入城市，尤其是以户籍制度为主导或依附于户籍制度的公共政策设计一直处于城乡分离状态，形成以户籍制度为基础的二元社会体制，由此产生了阻止人口从农村向城市迁移的制度性屏障，违背了现代市场经济条件下劳动力和人口自由流动规律，影响人们理性选择就业和居住地，造成我国城镇化实际水平偏低，延缓了我国现代化的发展进程。目前已进城的农民工及其家属难以真正融入城市社会，阻碍劳动参与率的提高，抑制消费需求，而且极可能产生新的城市二元问题。由于没有城市户口，进城务工农民面临若干年后可能返回农村的尴尬局面，直接制约城镇化步伐。
（三）产业政策约束过多
产业准入长期存在较多限制，一些领域的产业政策失衡，垄断是不争的事实，疑似垄断现象亦不在少数，实际存在“玻璃门”、“弹簧门”和“天花板”等现象。一些基础性行业仍实行国有资本垄断经营，电信、铁路、电力、石化、金融、教育、医疗以及文化等行业的市场准入约束仍然较多，门槛过高，遏制产业发育发展，直接影响了市场公平竞争、产业创新与效率提升。同时，也影响就业能力提升，部分地区甚至出现逆城镇化问题，难以有效支撑城镇化持续发展。
（四）投融资体制尚未健全
推进新型城镇化必须具有规范的融资渠道，但目前我国城镇化融资渠道比较单一，规范、稳定的投融资机制尚处于探索阶段。一些城市建设资金主要靠土地出让收入。总体上看，目前政府土地毛收入的80%要用于征地补偿和土地整理等成本性开支，净收益只有20%，而且随着补偿标准的提高，净收益呈继续下降趋势。政策性金融作用难以充分发挥，城镇基础设施建设领域虽存在许多“打捆”式贷款项目，但缺乏稳定性和制度保障。政策金融与商业金融界限不清，金融工具与模式单一，直接融资渠道有限。各地过度利用融资平台进行城镇建设融资，过度依赖土地经营和土地投融资，而且融资成本过高，蕴藏着极大的财政金融风险，不利于新型城镇化的平稳快速推进。
（五）公共政策长期失衡
近几年虽然我国大力推进公共财政体系建设，公共产品与服务实现了跨越式增长，但由于历史欠账过多，基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化发展的客观要求。尤其是长期存在的行政性城乡二元格局，将公共服务和社会福利供给普遍与户籍挂钩，至今没有发生根本改变，导致基本公共服务城乡分割，一些统筹城乡的公共政策难以执行到位。比如城镇化发展中的教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、保障性住房等五大民生问题，仍然不同程度地与户籍挂钩，影响城镇化协调稳定健康发展。
城镇化是一系列公共政策的集合，上述问题从机制上说都与现行财税体制改革不到位、不适应有直接或间接关系。比如，以户籍为基础的公共政策和制度设计存在“碎片化”，固化了城乡分治，不适应人口流动的需要，阻碍了农业转移人口市民化进程；中央与地方政府事权和支出责任划分不清晰、不明确，地方承担了一些不适合承担的事务，中央财政本级支出占比较低，加上转移支付制度不够完善，影响着基本公共服务均等化和常住人口全覆盖；地方主体税种建设相对滞后，一些地方的收入来源不够稳定，财政比较困难，加上金融体系与金融市场发育相对滞后，融资渠道不畅，很多地方政府依赖“卖地”取得的收益搞发展，导致土地城镇化明显快于人口城镇化，影响城镇化质量；税收制度对货物和服务分别征收增值税和营业税，一定程度上影响第三产业发展，反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的资源、环境、消费税制尚不尽完善，健全的房地产税制度尚未建立，不利于房地产市场健康发展；投融资体制改革滞后，缺乏稳定的长期资金来源渠道，短债长用，渠道紊乱，风险集聚较快。因此，推进新型城镇化，解决以上五大问题，客观上要求深化财税体制改革。
三、推进新型城镇化发展的财税体制改革考虑
推进新型城镇化发展，财税体制是基础和支撑。按照党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，必须全面深化财税体制改革，加强政策与制度创新，促进新型城镇化持续健康发展。
（一）深化税制改革，促进产业发育和结构升级，夯实城镇化财力基础
统筹考虑城镇化因素，积极推进税制改革，激发产业活力与创新驱动，提高就业吸纳能力。完善地方税体系，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。近期要加快推进增值税改革，将“营改增”实施范围扩大到电信业，并逐步扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业等领域，实现增值税对货物和劳务的全覆盖，消除重复征税，增强第三产业发展能力。进一步完善企业研发费用加计扣除政策，落实好企业机器设备加速折旧政策、技术先进型服务企业税收优惠政策，适时扩大职工教育经费扣除、股权激励等国家自主创新示范区先行先试政策实施范围。同时，合理调整消费税征收范围、环节、税率，加快资源税改革，推动环境保护费改税，加快房地产税立法并适时推进改革。建立促进产业发展、提升活力与动力的长效税收制度。
（二）深化财政体制改革，合理划分事权和支出责任，形成适应新型城镇化发展的制度基础
充分考虑公共事项的受益范围、信息对称性和地方自主性、积极性，合理划分城镇化进程中不同层级政府的事权和支出责任。在推进农业转移人口市民化方面，各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，遵循公平、便利、效率等原则，结合税制改革，统筹考虑税种属性和功能，进一步理顺中央和地方收入划分。适应人口流动，以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。加快推进政府购买服务，将适合市场化方式提供的公共服务，尽可能交给社会力量承担，以促进产业发育和就业增加。
（三）深化投融资体制改革，创新融资工具，疏通城镇化持续健康发展的资金渠道
党的十八届三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这意味着政府要从大包大揽的传统习惯中摆脱出来，转向引导鼓励社会资本有序参与公共服务提供和城镇基础设施建设，因此，要积极推广公私合作（PPP）模式，以政府导向加市场机制增强城市发展动力。要坚持市场化改革取向，逐步建立起多元化、可持续的城镇化资金保障机制。研究赋予地方政府依法合规适度举债的融资权限，逐步建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，对地方政府性债务实行分类管理和限额控制，并加强和规范地方融资平台举债管理。充分发挥开发性金融作用，利用开发性金融依托国家信用、资金保本微利的优势，为新型城镇化建设提供操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道。同时，鼓励信贷资金支持新型城镇化建设，研究有效利用国有资产资源推动城镇化发展问题。
（四）以人为本，完善民生保障制度，为人口城镇化提供基本公共服务均等化支撑
稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、城乡基本公共服务均等化和城乡一体化发展，为逐步放开户籍创造条件。完善城乡公共就业创业服务体系，健全覆盖城乡的就业培训体系，支持农业转移人口就业创业，并加快建立城乡统一的人力资源市场，落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。教育政策要实现城乡统一和机会均等，适应人口流动和新型城镇化的发展趋势，着力解决教育可携带性问题，增加接收地区的转移支付，统筹城乡义务教育资源均衡配置，促进教育公平。养老等社会保障政策要逐步实现城乡统筹、标准统一，扩大社会保障制度覆盖面，提高统筹层次，完善接续制度，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。医疗卫生政策要加快实现城乡统一，在全国推行城乡居民大病保险，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源。住房保障政策要率先解决好农民工安居问题，进而推动城镇住房保障政策的统一公平。
（五）创新财政支农政策，完善运作机制，推动现代农业发展
创新财政政策与运作机制，重点是调整支持环节和对象，改进农业补贴方式，大力推进我国农业的规模化、产业化和现代化。在稳步增加“三农”投入的同时，注重发挥政策引领作用，带动社会资本投入“三农”领域，实现城市反哺农村、工业反哺农业。要注重提升农业综合生产能力与生产效率，以高效农业确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，以农业现代化支撑城镇化，实现城乡一体化发展。
（六）加强顶层设计，突破制度约束，促进新型城镇化持续健康发展
一是突破行政区划，按照资源环境承载能力、交通物流基础和产业集群规律，实现城镇规划与土地利用规划、产业集群规划的有效衔接，按非均衡原则规划新型城镇化框架。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，促进土地节约集约利用。二是放开产业限制，建立统一、公平、透明的市场准入体制，实行负面清单管理模式，并完善大力推进农业现代化、工业园区化和第三产业加速发展的政策。三是加快土地制度改革，提升农民进城能力。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；研究赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。四是加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城镇落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市与特大城市落户条件，以市场机制、就业能力引导人口流动与城市大小选择，推动新型城镇化持续健康发展。
责任编辑：林 樾
[作者简介] 王保安，财政部副部长。
