秦前红:国家主席制度的雏形——1954年宪法草案初稿中的国家主席制度探析

选择字号:   本文共阅读 992 次 更新时间:2014-08-31 21:56:00

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   自1966年文化大革命开始后,国家政治生活处于极度不正常状态,国家主席制度也处于名存实亡的状态。1975年宪法干脆取消了国家主席制度,1978年宪法由于种种原因也未能恢复国家主席制度。直至1982年宪法修改时才重新恢复设立国家主席制度。其原因一如宪法修改委员会副主任彭真所说:“建国以来的实践证明,设立国家主席制度对健全过国家体制是必要的,也比较符合我国各民族人民的习惯和愿望。”[30]许崇德教授则认为恢复设立国家主席有利于对外交往,有利于分担全国人大常委会委员长和国务院总理的工作,有利于改变元首权行使方面党政不分的情况,合乎人民群众长期以来形成的感情习惯和心理预期。[31]

   1982年宪法修改罕见地没有以上部宪法即1978年宪法作为修改基础,而是直接以1954年宪法文本作为修改基础,这是对传统宪法修改理论的一次颇为重大的创新。[32]

   1982年宪法在第三章国家机构中的第二节规定了国家主席制度,与1954年宪法中的国家主席制度相比,主要删去了两个重要的条款:一个条款是召集最高国务会议的条款;另外一个是统率武装力量的条款。其原因在于:当时中共中央已决定国家主席不再由党的总书记兼任,即国家主席已不是实际意义上的党和国家最高领导人,而是相对“虚位”的国家领导人。此种情况下,再由他去召开最高国务会议不仅勉为其难,也不合制度设计的初衷。至于取消国家主席统率武装力量的规定,则是宪法已另外规定国家单独设立国家军事委员会,领导全国武装力量。“中央军委实行主席负责制。军委主席由全国人大选举,对全国人大和它的常委会负责。中国共产党缔造和领导的人民解放军,在中华人民共和国成立以后,就是国家的军队。宪法修改草案总结了建国以来的历史经验,根据我国的实际情况和需要,恰当地规定了军队在国家体制中的地位。在国家的中央军委成立以后,中国共产党对军队的领导并不会改变。”[33]1982年宪法关于国家主席的职权主要体现在第80条、第81条。第80条规定:“中华人民共和国国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”第81条规定:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”上述第81条与1954年宪法第41条表述完全相同。第80条与1954年宪法第40条相比,删去了国家主席“公布法令”、“任免国防委员会副主席、委员”、“发布大赦令”等内容。公布法令权力的取消关乎我国立法体制的调整和全国人大常委会颁行的法律规范性文件名称的改变;任免国防委员会副主席、委员权力的取消则关乎我国军事领导体制的改变。发布大赦令之权力的取消则与我国刑法制度的重大改变。总之上述职权的调整均顺应了客观情势的变迁。2004年通过的宪法修正案第27条,增加国家主席“宣布进入紧急状态”的权力,第28条修正案则增加国家主席代表中华人民共和国“进行国事活动”的权力,至此宪法文本关于国家主席的规定基本形成一个体系,但有关国家主席的理论与实践还有诸多重大问题值得深入探讨:

   第一,我国目前到底实行的是集体元首制还是个人元首制,还缺乏权威的宪法解释。刘少奇1954年代表宪法起草委员会所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》明确指出:“依照宪法草案,我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力……我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人大常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[34]这是关于国家元首制宪原意的最具权威性的官方表述,1982年宪法直接以1954年作为修改宪法的基础,因此可以合逻辑地推定它承继了54年宪法的立宪意图。彭真代表宪法修改委员会所作的关于宪法修改草案的说明并不涉及元首制度问题。在当下国际、国内都对中国国家元首应为个人元首具有高度认同的情形下,其实应该适时对此进行宪法解释,以避免理论和实践不必要的混乱。

   第二,1982年宪法一方面规定国家主席有宣布战争状态权力,另一方面又单设中华人民共和国中央军事委员会,并规定“中华人民共和国军事委员会领导全国武装力量。……中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”上述国家主席与军委主席相分离二等制度,既有当时宪法修改时特殊的人事背景,也为此种制度的不确定性变化留下了可能。比如国家主席不兼任军委主席时是否有统率全国武装力量的权力?当国家主席兼任军委主席时,由于军委主席并无任期限制,而国家主席有着明确的连选连任限制,那么应该如何确定计算任期?当国家主席、中央军委主席、党的总书记并非一人兼任时,又如何体现党指挥军队的原则?正因为如此,江泽民才在2004年明确指出:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅必要,而且是最妥当的办法”。[35]“三位一体”作为一种最为重要的政治现象,如何依据宪法精神进行科学解读?是将其作为一种宪法惯例,还是通过释宪、修宪予以明确制度化?这都是需要认真研究的重大宪法议题。同时,在致力于国家治理体系和治理能力现代化的过程中,如何在我国宪制框架内,科学合理地安排国家主席与国务院的关系、执政党总书记与执政党集体关系,亦是当代中国政治科学、法律科学必须认真研究的问题。

   第三,2004年修宪加入国家主席有权代表国家“进行国事活动”的条款。“国事活动”的准确意涵是什么?如何因应国家主席对内、对外履职的实际需要,赋予国家主席必要的职权,又使国家主席履职活动制度化、程序化、清晰化,这也是国家主席制度研究中的重要问题。中国有着历史形成的特殊政治体制和政治权力框架,但在全球化时代中国作为一个政治大国为了顺畅地开展国际交往,又必须使用国际社会可理解性接受的政治、法律语言。中国国家主席作为一种政权组织形式制度,到底与国外的总统制、议会制、委员会制有何异同?有无相互可借鉴性的元素,来促成中国政治文明的现代化,这也是国家主席制度可拓展性研究的重要问题。

    

   五、结语

   在我国,国家主席制度是一项重要的宪法制度和政治制度,理论和实践都证明,该制度的运行是否顺畅直接关系到国家的稳定和秩序。现行1982年宪法中的国家主席制度经过三十多年的政治实践已经发生了巨大的变化,当我们观察和体会这种变化的时候,如果可以联想到1954年宪法草案初稿中由毛泽东本人亲自设计的国家主席制度的雏形,就可以加深对这一中国特色的国家元首制度的理解。本文只是抛砖引玉之作,从宪法草案初稿到1954年宪法最终形成的过程中,还有不少值得探索之处,希望能够引起有关学者的关注,将国家主席制度的研究进一步推向深入。

    

   注释:

   [1] 参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第430页。

   [2] 参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第68-93页。

   [3] 参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第437页。

   [4] 在一个成熟的选举制度下,要成为一名全国性的政治领导人必须要有极高的名望、良好的政绩等,因此事实上决定了当选的年龄不可能太低。

   [5] 参见董成美:《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆》,《法学》2000年第5期。

   [6] 参见《资产阶级国家法资料》,中国人民大学出版社1952年版。

   [7] 参见《人民民主国家宪法汇编》,人民出版社1953年版。

   [8] 参见韩博天、奥利佛·麦尔敦:《规划:中国政策过程的核心机制》,《开放时代》2013年第6期。该文认为“规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程,而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式,不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制,各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络,输出不计其数的政策文本,引导或干预经济主体的活动,塑造或制约各级政府的行为”。

   [9] 1949年新中国成立时,中国主要领导人的年龄情况如下:毛泽东 56岁,周恩来 51岁,刘少奇 51岁,朱德 63岁,彭德怀 51岁,邓小平 45岁,宋庆龄 56岁……作者注。

   [10] 参见《建国以来毛泽东文稿》,中央文献出版社1987年版,第177-182页。

   [11] 参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第187-195页。许崇德教授认为毛泽东的“插话对于研究和领会毛泽东的宪法思想,很有价值”。笔者完全同意许崇德教授的这一观点,虽然只是以插话的形式出现的,但是实际上也可以看作是毛泽东关于宪法初稿草案的解释说明。

   [12] 参见《建国以来毛泽东文稿》,中央文献出版社1987年版,第177-182页。

   [13] 李林:《最高国务会议组织结构及其功能探析》,《中共党史研究》2005年第1期。

   [14] See Neustadt, Richard E. Presidential power. New York: Wiley, 1960.  Neustadt最主要的论点是:1. Presidential power is the power to persuade; 2. Presidential power is personal power that involves the president’s ability to influence others to achieve a political outcome.

   [15] 薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(下),中共中央党校出版社1993年版,第881页。

   [16] 《彭正传》编写组:《彭真复出后谈毛泽东》,《百年潮》2012年第12期。

   [17] 此项权力并未为后来正式颁行的五四宪法所采纳,以后中国颁布的多部宪法也未引入此项制度设计。其原因在于毛泽东的个人巨大威信和他作为中共主席的角色,此项建议权极易演变为个人决定权,这与人民代表大会作为根本制度的性质有着隐含的紧张关系。另外,建议权的内容、行使程序、行使密度等具体规定起来也是一件极为困难的事情。作者注。

   [18] 笔者认为:此条规定与草稿确立的议行合一、民主集中制的国家机构组织活动原则存在隐含的紧张关系可能是其后来没有正式写入宪法的重要原因之一。另外按照执政党的干部管理体制,省级政府的主要负责人事实上也由党中央提请任免。政党体制补强了国家体制层面的单一制属性。

   [19] 参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第436页。

   [20] 参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年版,第79页。

[21] 许崇德先生认为:“国家主席的外交权,当然不完全是形式上或者礼仪上的……中国是一个 大国,国家主席的外交活动当然比较频繁。(点击此处阅读下一页)

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