韦森:现代大国根基:财税改革与预算管理

选择字号:   本文共阅读 1773 次 更新时间:2014-08-25 23:52:47

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韦森 (进入专栏)  

    

   【编者按】“预算法”被称为经济宪法,近年中国《预算法》修订前后,各界关注甚多,韦森等学者亦多次呼吁,FT中文网对此也有《预算法》修订专题报道。本文基于韦森今年4月与6月两次讲话整理而成,他强调说,一个国家的财政制度和税收制度,是关系到全社会各方利益、国家经济增长乃至长期生活发展的一项基本制度,而财政体制改革实际上包含财税体制改革与政府预算管理制度的改革,“预算民主”则意味着政府征收任何税种和花钱都要得到实质性的制衡。

    

   一、下一轮中国政府财政体制改革的基本问题

   今年4月21日至24日,中国第12届人大常委会听取了全国人大法律委员会关于《中华人民共和国预算法修正案(草案)》修改情况的汇报,并在2014年4月审议和表决了《预算法》三审稿。

   到目前为止,这部蹉跎多年的《预算法》修订案还没有通过。三审稿没有在网上公开,也没有向社会公开征求意见。尽管如此,我们这些关注这个问题的财政学、法学和经济学的学者觉得还是应该坐下来,再讨论一下三审稿。一部法律一旦通过,可能又需要十几年甚至更长时间才能修改,不能不慎之又慎。因此,我们这些学者觉得还是有必要把我们的意见尽量表达出来。故我与几位专家合计了一下,举办了这个小范围的研讨会。

   首先说明,我个人多年来是研究制度经济学和比较制度分析的,既不懂财政学,在财政法学和税法学上也完全是外行。这些年来,我在《预算法》修订问题上谈了自己的一点看法,发了一些声音,但我自己心里很清楚,自己这是嗓门大,在座的刘剑文、李炜光、蒋洪、叶青、施正文、熊伟教授等才是真正的专家,而我不过是这一改革的啦啦队队员,以下发言如果讲错,请各位专家和媒体界的朋友多多批评。

   目前大家所讲的财政体制改革,实际上应该是两个话题:一个财税体制改革,一个是政府预算管理制度的改革。

   中共十八大报告分别在经济体制改革和政治体制改革中讲了这两个方面的改革。十八届三中全会的《决定》对二者也是分开讲的:一个是放在第五部分“深化财政体制改革”;一个是放在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”。在第八部分,《决定》讲:“坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。……加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”值得注意是的,《决定》第五部分财政体制改革确实也讲了预算体制改革。除了讲财政体制改革要“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”外,第五部分第17条还专门讲了预算管理制度:要“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”

   预算监督管理制度,到底是在财税体制改革——即财政部门所推动的经济体制改革中来进行?还是在政治体制改革——即社会主义民主政治制度建设中来进行?二者是否是一回事?如果是后者,二者又是如何配合和协调的?政府预算管理监督制度,是否已列入近期改革日程?

   一直到最近,中国政府领导人讲的预算管理制度改革,还是在财税体制改革意义上讲的,而不是放在政治体制改革即社会主义民主政治建设意义上来讲的。譬如,2014年2月19日,张高丽副总理在省部级主要领导干部研讨班上讲“深化财税体制改革”问题,以及财政部目前所要报请“深化体制改革小组”审议的《深化财税体制改革总体方案》,都谈到预算管理制度改革,强调要“要切实改进预算管理制度,加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度,使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明,三者有机衔接、相互制衡,真正把预算分配权关进制度的笼子,使政府预算在阳光下运行。”但很显然,这还不是在加强人大对政府预算管理的监督即政治体制改革意义上讲的。

   我还是想在后一种意义上讲政府预算管理制度改革,讲人大对政府预算的监督制衡与现代国家制度建设及国家治理体系现代化问题。而这一点,尽管在近期经济体制改革“首要任务”的“财税体制改革”的内容中部分提到,但到目前为止显然还没有列入我们国家政治体制改革的议事日程。故我今天的发言,主要还是在理论上和理念上做些探讨,而不是讲什么具体的改革方案和可能性。

   我先给大家读几段话。第一句就是约翰·洛克在《政府论》中提出的一个核心观点: “如果任何人凭着自己的权力,主张有权向人民征课赋税而无需征得人民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的。”征税要经人民代表的同意,这一点是现代政治的核心问题,也是一条最根本的现代政治理念。第二句是法国哲学家孟德斯鸠的《论法的精神》里面说的:“仅仅是分离的权力是无法保障政治自由的,只有相互制衡的分立的权力才不至于成为自由的枷锁”。这句话与政府内部权力制衡有关。第三句是美国前总统威尔逊讲到,“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议制机构的天职。”我觉得,这三段话构筑了一个现代民主国家制度的核心。

   《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。但是一个现代化的国家治理体系是怎样的?

   中共十八大政治报告政治体制改革第一条明确表明:“支持和保障人民,通过人民代表大会行使国家权力,加强对一库两院监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了《决定》,这方面改革的规划又进了一步:“健全‘一府两院’由人大产生,对人大负责,受人大监督的制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”把“落实税收法定原则”写入三中全会《决定》,这是一个重大的理论突破。这至少标明了中国政治体制改革一个前进方向。

   上面我已经指出,政府预算管理制度建设与目前要实施和推进的财税体制改革应该是两个概念,它们有关联,也有区别。财政体制改革是对经济体制改革讲的,主要是中央和地方的关系和改革税制结构。预算监督体制改革是从民主与法治建设讲的。它们是两个东西,尽管二者显然密切关联着。

   先从财税体制改革来说,由于目前《深化财税体制改革总体方案》还没有公布,具体如何改,我们还无从确知,也很难加以进一步深入讨论。但是从《决定》中的“明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度,形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制,更好发挥中央和地方两个积极性”提法来看,这一改革的大致原则已经确定了。由此来看,这两年乃至未来五年要推进的国家财税体制改革,至少要牵涉的一下几个方面的问题:

   (1)重新调整中央与地方的事权与财权(支出责任)关系。1993年国务院发布的《关于实行分税制财政体制管理体制的决定》,对中央和地方的税收和财政收入的分成份额(即财权)做了明确划分,但对中央和地方的事权只是做了原则性的规定,中央和地方政府的支出范围和支出责任界定并不清楚,中央和地方政府的支出范围的决定也有很大任意性。自1994年分税制改革后,随着经济增长尤其是政府财政收入的超高速增长,中央政府的财政收入份额越来越大,而地方政府的支出责任则越来越重,随之地方政府的负债也越来越重。对于这种“支出责任在下,财力分配在上”,中央和地方乃至与市县基层政府间财权(楼继伟部长称作为支出责任)与事权不相匹配,就成了近些年来所诟病的现有财政体制的一个主要问题。根据这种情况,如何改革各级政府间的财政收入权力、支出责任和事权的财政体制格局,就成了这次财税体制改革的核心问题。且不管叫它各级政府间的财权也好,支出责任也好,关键问题在于政府税收和其他财政收入的份额在中央和地方政府之间如何分成,更牵涉到明确各级政府财政支出的事权问题。实际上,无论是中央政府财政收入在未来的财政体制份额的增加或是减少,都牵涉到中央和地方政府的利益博弈,也实际上改变着我们国家治理的基本制度结构,并牵涉到目前有地方政府所推动的中国经济增长方式的转变,因而是一项极其艰巨复杂且牵涉到各方利益的重大国家制度和治理体系方面的改革工程。

   (2)现行政府财政收入结构和税收结构不合理,急需改革。据财政部门的有关统计,自1994年实行分税制改革以来,税收收入占全国各级政府全部收入的比重逐年下降,从1994年的98.3%下降到2012年54.1%,相应地非税收收入占全部政府性收入的比重已经上升到45.9%。在政府税收收入中,间接税比重太高,占全部税收收入的59.2%,比发达国家的平均水平高出将近20%(见高强,2014)。而按照税收的基本原理,直接税的主要功能在于调节收入分配。中国的间接税在全部税收收入中比例偏高,而直接税则比发达国家平均低20个百分点,这显然对过去20多年中中国收入分配差距不断拉大没有多少调节作用,反而实际上恶化了低收入家庭的福利。这次财税体制改革,显然一个改革方向是要减少间接税的比重,增加直接税的比重。这项改革又会牵涉到社会各阶层的利益调整乃至中央和地方的利益博弈,无疑也是一项极其复杂的改革。回想一下2011年关于个税起征点的全国大讨论,就会知道这将是一项多么复杂和艰难的财税改革工程了。

   (3)政府性收入规模缺乏规范性控制和制衡,中国政府宽口径政府财政收入近20年来一直超高速增长,差不多每年都是GDP 增速的1.5到两倍。在未来中国政府的财政收入也还是如以前十几年一样的快速增长?这一点大家还有争议。去年的三中全会《决定》所定的调子是“稳定税负”,但是到底如何稳定?“稳定”的意思又是什么?政府财政收入增长相对于GDP增长的弹性是否等于或小于1?还是仍然大于1,即是否仍然要保持政府财政收入的增长速度高于GDP的增长速度?这实际上牵涉一个现实中的问题:在目前中国经济增速下行的趋势下,政府是否能把总量减税作为财政体制改革的一个附带选项?现有税率是否能下调?这也是当下社会各界尤其是工商界所关注的一个基本性的大问题。

   (4)改革目前中央对地方的转移支付制度。社会各界所广为诟病的现有中国财政体制的一个主要问题为:尽管财税收入主要部分被中央政府拿去了,但中央政府又通过巨额的转移支付返还给了地方,即“收钱在中央,花钱在地方”。每年数万亿的转移支付资金,由发改委和中央各部门确定项目后下达到省级财政,再由省级部门下达到市县。这种现有的转移支付制度,管理成本甚高,且由于项目审批和资金分配不透明,导致地方政府“跑部钱进”。另外,目前国家财政体制下的转移支付制度中,专项转移支付规模过大,一般性转移支付相对较少,其中也有大量特定支付。加上政府的财政支出没有人大方面任何实质性的监督和制衡,这就是国家巨额财政支出与一些政府官员自己自由裁量权相关。由中央部门确定项目后,转移支付资金又层层下达到地方,加上一些项目的审批和资金的分配不透明,导致成本高、效率低,也是政府官员腐败的一个重要原因。目前财政制度中转移支付制度,亟需改进。但这么巨额的转移支付制度的任何改革,都会牵涉到中央和地方以及地区之间的利益分配格局的调整和博弈,任何改革都将会非常困难。

除了上述四点,目前讨论较多的还有地方政府缺乏自主稳定财源,地方政府债务风险加大,未来地方政府如何举债、还债及正税清费等等问题。(点击此处阅读下一页)

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