强世功:法治中国的道路选择

选择字号:   本文共阅读 2589 次 更新时间:2014-08-22 23:52:04

进入专题: 法治   党的领导  

强世功 (进入专栏)  
法院事实上拥有了主权权力。正因为如此,在英美法系传统中,法院始终具有两项职能:首先是提供正义的标准或准则,其次才是解决纠纷。比较而言,在大陆法系的传统中,法院仅仅具有解决纠纷的职能,而不具有提供正义规则的职能,正义的规则是由主权者提供的,法院只能让当事人在个案中感受到主权者提供的法律规则的正义,而不能独立提供法院的正义。

   如果把法治理解为亚里士多德所说的良法统治,法治也就可以被看作是正义的提供。就正义的提供而言,社会资源的公平分配是原初性的,而由于资源分配而引发纠纷的公平解决永远是辅助性的。因此,哈特将法院的司法裁判看作是辅助性的规则(the secondary rule)。[ 参见[英]H.L.A.哈特:《法律的概念》,许家馨、李冠宜译,法律出版社2006年版。]而在现代社会,由于政府承担了社会资源分配的主要职能,这就意味着法治所追求的良好统治或良好的治理的中心在政府,在于政府提供的公共政策。特别需要注意的是,如果政府在资源分配中出现了偏差,失去了公平正义,那么这种偏差也无法通过法院来解决,而只能通过政党来解决。在这个意义上,法治无论是作为良法的统治,还是作为服从于规则治理的事业,其重心都是不在法院,而是在政党和政府。因此,无论是作为一种法治理论,还是一种建设法治的实践,离开了对党和政府制定公正的公共政策的关注,离开了对公共行政中政策形成的规则、政策纠正的程序和规则以及政策落实的规则等,而仅仅将目光集中在法院上,显然是舍本逐末。

   事实上,我们暂且不讨论各种非正式规则,即使按照律法中心主义的立场来看,仅仅关注法院也是不够的。截至2011年8月底,中国特色社会主义法律体系中包括宪法和法律共240部、行政法规706部和地方性法规8600多部,那么这些国家正式律法有多少部进入法院,成为法院在解决纠纷并进行公共治理的法律依据呢?我们虽然无法进行精确的统计,但相信90%以上的法律并没有进入到法院,这些法律并不是由法院在个案中实施,而是由其他国家机构,包括党委、人大、政府等在日常治理工作中具体落实。甚至有研究表明,80%的法律、90%的地方性法规、所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的。从广义上来说,要服从法律规则的治理,要实现良好的法律统治,法治重心应当围绕政府依法行政展开,国家治理体系和治理能力的现代化首先是政府体制、公共决策、社会治理能力的现代化。因此,从国家治理体系现代化的角度看,法院在社会主义法治建设的总体布局和蓝图中,处于配角的作用,远远不能成为实施良好统治的主角。

   事实上,随着西方福利国家和规制国家的兴起,法治概念也已经从传统的立法和司法转向公共行政,强调公共行政与公民参与。即使在美国,由于普通法下法官造法和司法审查制度,使得美国法院获得了重要的政治权力,甚至拥有凌驾于立法和行政之上的权力,特别在沃伦法院时期,联邦最高法院采取司法能动的激进立场,广泛卷入到促进人人平等的公民权利保护的社会治理任务中。然而,经验研究表明,联邦最高法院在推动公民权保护方面,所发挥的符号功能远远大于实际作用。真正促进人人平等的民权运动是有联邦政府以及各州政府通过大量的行政规章、公共政策来配置资源的。

   正因为如此,理解中国法治之路,必须超越纠纷解决的思路,而必须从国家治理现代化的角度,将党依法执政与政府依法行政看作是法治的核心内容,看作是实现社会正义的主渠道,而法院诉讼不过是辅助性的作用,是让卷入纠纷的老百姓在个案中体会到党和政府在法律和政策中提供的正义。我们常说,"法院是实现社会正义的最后防线",那么,党的政策无疑是实现社会正义第一道防线,国家立法无疑是实现社会正义的第二道防线,公共行政是实现社会正义的第三道防线。任何军事指挥家都不会把兵力投放在最后一道防线上,同样,从社会正义的提供看,政治家都会把实现社会正义的重心放在社会治理的最后一道防线上。因此,从中国法治发展的经验看,虽然我们的司法体制不完善,司法腐败可能很严重,但中国社会总体上实现了良好治理,很大程度上是由于党的政策、国家法律和公共行政提供了绝大多数的社会正义。第三波民主化国家虽然按照美国模式建立起独立的法院体系,甚至采取美国模式的司法审查制度,但整个国家却陷入"失败国家"的境地,这很大程度上是由于政党、国会、政府等无法提供政策、法律,公共行政无法提供最基本的社会正义,在前方大溃退的情况下,法院这道最后的防线提供的正义只能是"天塌下来实现的正义"。

    

   三、结论

   如果我们对法治的理解超越律法中心主义而转向更广泛的多元主义法律规则,超越法院中心主义的纠纷解决机制转向多元主义的正义提供,如果我们的法治理想从"法律帝国"转向"多元主义法治共和国",那么,无论我们的法治理论,还是我们的法治实践都不仅仅要关注全国人大统领的多元立法主体制定的国家法律体系,而且应当关注党规党法;不仅要关注法院在司法诉讼中提供的社会正义,而且应当关注党的政策和政府的公共政策所提供的社会正义。如果说我们过往的法治理论和法治实践更多地关注人大的立法和法院依法独立审判,那么今后关于法治的理论和法治的时间应当更多地关注执政党如何依法执政和政府如何依法行政。党的领导与政府推动应当成为中国法治建设重要发展动力。

   如果我们回过头来看今天中国法治建设所走过的路程就会发现,司法公正固然重要,但关键在于执政党能不能依法执政,行政机关能不能依法行政。今天的公共行政领域中发生的大量纠纷其实都超出了法院可以解决的范围,上访、拆迁等涉及的都不是法院能够解决的问题,这些归根结底属于公共政策问题。法治建设必须关注公共行政过程是不是合理,是不是有公众参与,是不是透明公开,是不是守法。如果公共行政的理性化和法律程序化没有做好,而希望通过法院的司法救济来解决,那么行政诉讼,哪怕是法院可以审查抽象行政行为,具有司法审查权,那也只能消极地否决政府出台的政策,但却不能要求政府积极主动地怎么去做。因此,从多元主义法治观看,法院固然重要,但就社会正义的提供来看,远远比不上政府重要,更比不上国家立法和党的政策重要。因为我们的法治是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治,是党依法执政、政府依法行政、司法依法审判、公民依法行使的一个整体,是一个多元主义的法治共和国,而不是律法中心主义和法院中心主义的法律帝国。

   十八届三中全会提出了实现"法治中国"的战略目标,但这个目标必须放在推进国家治理体系和治理能力现代化的大前提下,"法治中国"不过是国家治理现代化的一个环节,法治必须服务于国家治理,服务于良好的国家治理。这就意味着中国特色社会主义法治建设需要逐渐摆脱以西方法治模式为蓝本形成的、以律法中心主义和法院中心主义为特征的"法律帝国"的法治理想,而坚持整体主义的法治观,在法律多元主义和治理多元主义的基础上缔造"多元主义法治共和国"。在这种法治观之下,党规党法和社会习惯法与国家律法处于同样的重要地位,而党的政策、国家法律和公共行政,具有甚至比法院救济具有更重要的角色和地位,由此才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,法治国家、法治政府和法治社会的统一,依法执政、依法行政、依法裁判和依法行事的统一。

   国家治理体系和治理能力现代化的最终目标是推进中国特色社会主义成熟定型。这首先就意味着推进中国宪政体制的成熟定型。只有在法治的基础上,真正处理好党的领导与法治的关系,处理好党的领导与司法权独立行使的关系,才能让党国宪政体制成为现代宪政体制的有机组成部分。在这个过程中,党必须发挥依法执政、依法办事、遵纪守法的模范带头作用,以党内法治带动国家法治,使得党规党法与国家律法之间形成有效互动,从而在中国古典礼法传统和现代政法传统的基础上,建设真正具有中国特色的社会主义法治。(文化纵横)

  

进入 强世功 的专栏     进入专题: 法治   党的领导  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/77230.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统