陈明明:国家治理的三个结构性主题

——政府与公民 中央与地方 政党与国家
选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2014-08-20 16:07:26

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陈明明  

    

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   国家治理的优劣不仅要看民主状况,还要看国家是否能推动经济的发展,实现社会的稳定,促进人民团结和公民发展。因此国家所处的治理环境实际上是由国家所处的内外环境和压力决定的。

   改革开放以来中国国家治理的基本进程主要是围绕以下三个结构性主题展开的:一是政府与公民的关系,二是中央与地方的关系,三是政党与国家的关系,这三组关系在全局上具有决定性意义。

   判断政党执政的方式是不是走向成熟,最重要的标志之一,就是看能否将宪法的最高权威和法律的刚性约束内化为党执政行为的理性自觉。

    

    

   治理这一概念传到中国具有了新的意义。根据创始人罗西瑙的界定,治理是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程,这种活动与过程不一定是靠政府来实施的,也不一定依靠国家的强制力量来实现。所以他认为治理这个概念远比统治这个概念内涵丰富,既可以由政府居间主导,还可以由非政府的力量来驱动,可以包括正式和非正式的机制。中国一些学者认为,这种治理概念具有多元多中心治理的公共管理特征,倡导政府部门和非政府机构的合作,强调公共权威来自市场原则,包括公共利益和社区认同等关键词,契合了30多年以来中国国家和社会关系所发生的深刻变革,以及社会和市场力量成长的大趋势,所以受到很多人的关注。

    

   国家治理的优劣如何评价

    

   党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。第一次将“治理”以文字形式写进了党的最高权威性文件,意义十分重大。一个词的变化,反映出的是党对权力来源、权力行使和权力制约认识的不断深入,这恰恰是改革的细节所在,而这样的细节又渗透进此次改革的每一层部署中。它激发了人们对国家治理的无限想象,促进了构建优良公共生活的热情。对中国这样一个处于现代化进程中的超大型国家来说,诞生国家治理现代化的理念和目标,具有特定的背景。比较政治经济学认为,国际和国内的环境是一个国家发展的重要制约条件,内外环境施加的压力会影响到一个国家对发展方式的选择。而一个国家的发展方式又会促成这个国家来寻求与之社会相适应的发展结构,一定的社会发展结构则反过来会影响国家内部权力分配,进而影响未来政策治理方式。

   目前中国的治理模式中,事实上不存在如罗西瑙所说的没有政府的治理,甚至也不存在小政府的治理。多元和多中心只是治理的一个面向,采取国家集权治理与中国所处的特定内外环境和面临的内外压力有关。其实,即使在集权导向的治理实践中,中国也存在大量分权式改革,分权的逻辑不仅调动了社会个人的积极性,还提供了一种制衡的机制,使得个人的权力可以转化为制度化的权力,使得任性的权力可以转化为依法行使的权力,中国的国家治理就是在这样一个双重的逻辑下运行的。

   国家治理的优劣不仅要看民主状况,还要看国家是否能推动经济的发展,实现社会的稳定,促进人民团结和公民发展。因此国家所处的治理环境实际上是由国家所处的内外环境和压力决定的。越来越多的人注意到在这样一个环境下,由于超大国家和人均资源相对贫乏的尖锐矛盾,中国所面对的调控、动员、分配和管制的压力在不断增加,国家要不断发展能力使之适应现代化发展要求,这是国家建设亟待解决的问题。国家能力的强弱取决于国家建设的合理性,因此以国家建设能力为向度的国家治理应该包括政府体制和管理模式的改革创新,中国的此项工作远远没有完成。在社会控权方面怎样培育自主性组织和具有管理特性的社会交往空间,如何保障公民对政府权力的制约和监督,成为国家治理的重要内容。从这个视角出发,我们可以看到改革开放以来中国国家治理的基本进程主要是围绕以下三个结构性主题展开的:一是政府与公民的关系,二是中央与地方的关系,三是政党与国家的关系,这三组关系在全局上具有决定性意义。

    

   三大结构性主题对于国家治理的突出意义

    

   中国政府与公民的关系主要涉及国家与社会关系、政府与市场关系,官民关系是政府与公民关系的内核,管理者与被管理者阶层二元分离的官民关系,在各个国家中一直存在着韦伯所说的现代性的紧张,这是官僚制的宿命。这样一个社会分层结构被多元利益分解。中间阶级的数量比较大而政府又能维持其相对独立性的国家,官民矛盾或许被隐藏在各种社会矛盾之中,并不一定成为突出的社会政治问题,所以政府对社会的治理具有较大的回旋余地。然而通过近年来大量数据调查显示,在中国现阶段存在的各种矛盾中,官民矛盾却位居各种社会矛盾之首。这表明,作为国家治理结构一个重要环节,政府与公民的关系仍有待于从现代政府原理顶层设计的战略高度着眼,对有关公民的组织规则、行为结构、利益格局有一个制度性的调整和再造。

   在中央与地方的关系上,改革开放以来计划体制下权力过分集中、管控过严的状况有了较大改善。地方政府逐渐拥有较大自主权,成为一级公共管理的主体。地方自主性在成长,地方政府的竞争力和地方社会的活力在增加,这些改变成为中国三十年来繁荣的一个原因。但地方自主权的成长造成了地方主义的兴起,以地方保护主义最为明显。目前出现重复建设、过度投资、结构驱动、产能过剩、环境污染等实际上都与地方政府的保护主义和市场分割有很大联系。这对中央政府的全局治理产生了较大威胁。现在该问题的解决主要靠政党系统,制度系统方面还很不力。另外中央与地方的事权分割不尽合理。现代国家治理的经验表明,央地关系的制度性分权有赖于按照现政府原理对政府责任体系和行政问责进行制度化的建构,要根本约束地方官员的地方主义行为,就要把地方人民代表大会的权力真正落实到对地方政府治理模式的监督和制约之上。

   政党与国家的关系对于治理很重要。一般的政党理论认为政党是介入国家与社会之间的一个组织,这种理论预设了政党的社会政治角色属性,隐含了政党一定要通过动员社会合法支持以进入国家的结论。政党不是国家,即使政党缔造了国家,但国家一旦成立后便具有了与公共权力相对的独立性,党的决定对国家机关来讲都是建议性质的,不是强制性质的,党和国家机关在组织上也不具有上下隶属的关系。政党需要合法地进入国家,即必须循着宪法和法律的规定以及国家提供的既定路径程序来进入。政党进入国家后,必须合法地运作国家。执政党对国家的领导不是通过直接干预,以党权替代政权来实现的,而是通过国家内部的党的组织以及担当国家公职人员身份的党员干部,按照法定程序以国家的名义来实现。因此在政党和国家的关系上,共产党执政方式面临的最大问题在于其能否正确解决现代国家治理中政党和国家的法律关系。而判断政党执政的方式是不是走向成熟,最重要的标志之一,就是看能否将宪法的最高权威和法律的刚性约束内化为党执政行为的理性自觉。

  
 

    

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