古祖雪:国际法上的通信自由及其限制

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2014-08-19 10:36:43

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古祖雪  

    

   摘要:  通信是一个有着不同主体,处于不同领域,包括不同环节的交往行为系统。依其行为主体,国际法上的通信自由,可分为国家、国际组织和公民等三类主体的通信自由,它们分别受不同国际法律制度的保护和限制。依其所处领域,国际法上的通信自由,可分为私密领域的通信自由和公共领域的通信自由,前者应受国际法的严格保护,后者应受严格的国际法限制。依其所属环节,国际法上的通信自由,是一个由知情权和表达权构成的权利系统。对通信自由的保护和限制,不仅应当防止通信自由与其他权利之间的冲突,还应当注意通信自由内部两种权利之间的协调。现行国际法虽然确立了保护和限制通信自由的基本框架,但正面临着网络通信时代的诸多挑战,亟待进一步完善。

   关键词:  国际法/通信自由/通信保护与限制

    

   美国未来学家约翰·奈斯比特说:“通信是信息时代的生命线。”[1]21这就是说,通信作为一种信息传输过程,它在信息时代比以往任何时代都重要。正因为如此,在信息时代,人们比以往任何时候都更加关注和重视通信自由,都更加渴望了解和思考法律对通信自由的保护和限制。作为对这种时代呼唤的响应,本文对国际法上的通信自由及其限制制度进行了分析和研究,抛砖引玉,期待学界作出更多的回应。

    

   一、通信自由的国际法解构

   通信是一种交往行为,有着不同的行为主体,处于不同的行为领域,包括不同的行为要素。不同主体、不同领域和不同要素的通信行为,在国际法上不仅权利性质有别,自由程度相异,而且保护措施也不同。因此,国际法上的通信自由,只是各种通信行为自由的统称,依通信的行为主体、行为领域和行为要素,可以对其进行以下三个方面的解构。

   (一)通信自由的主体归属

   通信的行为主体即是通信自由的权利主体。依通信行为主体的不同,可以将通信自由区分为不同行为主体的通信自由。根据《国际电信联盟组织法/附件》对通信的下位概念——电信的分类,可以将通信分为“私务通信”和“公(政)务通信”两类。其中,公(政)务通信是指由下列任何一方所实施的通信:(1)国家元首;(2)政府首脑或政府成员;(3)陆军、海军或空军武装部队总司令;(4)外交使节或领事官员;(5)联合国秘书长、联合国各主要机构的最高负责人;(6)国际法院,或对上述公务通信的回复。与此不同,私务通信则是上述公(政)务通信以外的各类通信。

   根据上述分类,通信的行为主体可以分为两类:一是“公”性主体,它包括(1)国家元首、政府首脑或政府成员、武装部队总司令、外交使节或领事官员所代表的国家及其政府;(2)以联合国秘书长、联合国各主要机构的最高负责人、国际法院为代表的政府间国际组织(以下简称“国际组织”)。二是“私”性主体,它包括非政府间组织、法人和自然人等享有私权利的实体。这类实体的代表就是国际人权文书中所称的“公民”。因此,从主体的角度来考察,国际法上的通信自由,大致可以分为国家、国际组织和公民等三类不同主体的通信自由。

   国家的通信行为包括国家的对外通信行为和对内通信行为。按照国际法上对主权概念的界定,无论是国家的对外通信行为还是国家的对内通信行为,它们都属于国家的主权行为。国家以这种行为依国际法所享有的自由和权利,是国家的主权权利。对这种权利的保护和限制,不仅在传统国际法上,还是在现代国际法上,均有相应的习惯规范和条约规范。

   国际组织的通信行为,是国际组织为实现其宗旨、履行其职能所进行的职务行为。这种行为所享有的自由和权利,是各该政府间组织的成员国通过相互间的协定赋予它们的一种法律权能,其性质和范围由建立政府间组织的协定、有关政府间组织特权与豁免公约及总部协定所规定。

   公民的通信行为既是公民进行人际交往的民事行为,也是公民参与国家事务管理的政治行为。公民以这种行为依法享有的自由和权利,是国家有义务尊重和保护的公民权利和政治权利。对这种自由和权利的保护与限制,过去主要由国内法规定,但随着《世界人权宣言》《公民及政治权利国际公约》等一系列国际人权文书的产生,它已被纳入国际法规制的范围。

   2013年6月以来,前美国中央情报局(CIA)雇员爱德华·约瑟夫·斯诺登向《卫报》和《华盛顿邮报》等国际媒体,披露了美国国家安全局实施PRISM和其他监听项目的秘密文档,引起了世界各国政府、国际组织和各国公众的强烈反应。斯诺登披露的秘密文档显示,美国政府及其情报机构所实施的一系列通信监听项目,不仅侵犯了作为人权的公民通信自由。而且侵犯了作为国家主权权利的通信自由,还侵犯了作为政府间组织特权的通信自由。因此,其监听行为构成了对其承担的一系列国际义务的违反。

   (二)通信自由的领域划分

   从通信技术的角度来考察,通信可以分为以下两类:

   一是“点对点”的信息传输。这种通信是“一对一”的信息交换,其信息共享空间具有封闭性和私密性,因此,被称为“秘密通信”。例如,被《公民及政治权利国际公约》第17条纳入“隐私权”保护范围的“通信”,《维也纳外交关系公约》第27条和《维也纳领事关系公约》第35条规定的使、领馆“自由通信(讯)”,《联合国特权和豁免公约》第3条规定的享有特权的“通信”,就属于“秘密通信”的范畴。

   二是“点到面”的信息传输。这种通信是“一对多”的信息传播,其信息共享空间具有开放性和公开性,因此,被称为“公开通信”或“传播”。例如,列入《公民及政治权利国际公约》第19条“表达自由”或“言论自由”保护范围的“通信”,即“各种信息和思想”的“寻求、接受和传递”,以及国家利用人造地球卫星进行的国际直接电视广播,就是“公开通信”的代表。

   通信的上述分类,与信息传输媒介的性质和类型没有必然的联系。利用广播电视进行信息传输,固然属于“点到面”的信息传播,但利用电话、信函等传统意义上的“点对点”传输媒介,也可以进行诸如“垃圾短信”“垃圾邮件”这样的“点到面”的信息传播。正如1984年联合国人权事务委员会在处理“J. R. T和西方守卫党诉加拿大(J. R. T. and the W. G. Party v. Canada)”案①的过程中所表明的意见那样,虽然T先生和西方守卫党是通过电话系统传播他们歧视犹太人的言论,但他们将需要宣传的内容事先通过录音的方式录制成磁带,然后将其连接到公用电话系统,从而使拨打相关电话号码的任何人可以收听到录音信息的做法,已经“构成种族或宗教仇恨的宣传,加拿大有义务根据《公民权利和政治权利国际公约》第20条第2款②予以禁止。”可见,无论“信源”采用哪种传输媒介,只要它通过这种媒介发送的信息能被所有具备信息接受条件的“信宿”所接收,那么,它的这种信息发送行为,就是一种信息传播行为,属于公开通信的范畴。

   秘密通信与公开通信的区分,意味着国际法上的通信自由,可以划分为处于私密领域的通信自由和处于公共领域的通信自由。二者在法律上的地位是:前者应当受到法律的严格保护,而后者则应当“受到严格的法律、社会和道德规范的限制”[2]287。

   (三)通信自由的权利构成

   根据《国际电信联盟组织法/附件》对通信的下位概念——“电信”所下的定义③,通信是指利用一定媒介进行的任何性质的信息的传输、发送或接收。因此,任何通信,无论它是公务通信还是私务通信,也无论它是秘密通信还是公开通信,都是由发送信息的信源、传输信息的信道(媒介)、接受信息的信宿三个要素组成的行为系统。这个行为系统包括两个行为子系统:一是信源通过信道进行的信息发送;二是信宿通过信道进行的信息接受。与此相对应,通信行为的自由和权利可以分解为两种子行为的自由和权利,即发送信息的自由和权利与获取信息的自由和权利④。前者一般称为表达权,后者一般称为知情权。可见,通信自由是由上述两种权利组合而成的权利系统。在这个权利系统中,表达权和知情权既互为前提,又互为目的:既彼此独立,又互相制约。对其中一种权利的行使不得构成对另外一种权利的损害。因此,尽管国际人权文书中很少出现“通信自由”的字眼,但它们对公民表达权和知情权提供的保护,实际上是对公民通信自由提供的保护⑤。

   不过,应当指出的是,虽然国际人权文书都涉及了通信自由所包含的表达权和知情权,但对于表达权和知情权的关系,除《非洲人权和民族宪章》第9条对它们作了科学的划分和区别外⑥,其他国际人权文书的规定都存在着逻辑上的混乱。例如:

   1.《公民及政治权利国际公约》第19条第2款规定:“人人都有表达自由的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由,……。”在这里,只有“传递各种信息和思想的自由”属于表达权的范畴,而“寻求、接受各种信息和思想的自由”则属于知情权的范畴,但规定却将其包括在表达权中,从而使表达权多了一项不属于它的权利。

   2.《欧洲理事会保护人权和基本自由公约》第10条第1款规定:“人人都有自由表达的权利。此项权利包括持有主张的自由以及……接受和提供信息和思想的自由。”在这里,只有“提供信息和思想的自由”属于表达权的范畴,但规定却将知情权(“接受信息和思想的自由”)和“持有主张的自由”包括在表达权之中,从而使表达权多了两项不属于它的权利。

   3.《美洲人权公约》第13条第1款规定:“人人都有思想和发表意见的自由。这种权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由。”在这里,“思想自由”“发表意见的自由”和“寻求、接受各种信息和思想的自由”本来是三项相互独立的权利,而“发表意见的自由”和“传递各种信息和思想的自由”则是同一项权利(表达权)的两种不同表述,但规定却在将知情权包括在与之独立的表达权之中的同时,又将其包括在与之独立的“思想自由”之中,从而引起了更大的逻辑混乱。

   国际人权文书存在的上述逻辑混乱,可能有其历史的、政治的、法律的各种原因,但从现实来看,这种混乱所带来的消极后果已经不容忽视。例如,垃圾信息的泛滥,实际上是对表达权的滥用和对知情权的侵犯。但是,根据上述国际人权文书的规定,这种侵犯是不成立的,因为,这里被侵犯的“知情权”不是一项独立的权利,它被包括在“表达权”之中。不过,值得高兴的是,国际社会已经意识到垃圾信息所带来的危害,2012年12月,世界国际电信大会通过修订后的《国际电信规则》,将这类垃圾信息称为“未经请求的群发电子信息”,并规定:“各成员国应努力采取必要措施,防止未经请求的群发电子信息的传播,尽可能减少其对国际电信业务的影响”。

    

   二、国家和国际组织的通信自由及其限制

   (一)国家的通信自由及其限制

根据《联合国国家及其财产管辖豁免公约》第2条的规定,国家是指:(1)国家及其政府的各种机关;(2)有权行使主权权力并以该身份行事的联邦国家的组成单位或国家政治区分单位;(3)国家机构、部门或其他实体,它们必须有权行使并且实际在行使国家的主权权力;(4)以国家代表身份行事的国家代表。国家的通信行为,是指在信息的发送、传输和接受的三种行为中,至少有一种行为是由上述机关、单位、实体和代表为行使国家主权权力而完成的通信行为。国家的通信行为在国际法上所享有的自由和受到的限制,依其所处的领域不同而不同。也就是说,在国际法上,(点击此处阅读下一页)

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