巴曙松:以改革寻求城镇化的金融突破

选择字号:   本文共阅读 241 次 更新时间:2014-08-17 21:12:43

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巴曙松 (进入专栏)  

  
中国要采取新的城镇化模式

   《中国地产总裁》杂志:您一直在关注城镇化问题,并认为城镇化是解决中国经济问题的一把钥匙,中国应该采取新的城镇化模式。您的依据是什么?

   巴曙松:关于城镇化对中国经济的促进作用,其实可以从以往的数据中得到一些端倪。1978-2012年,中国的城镇化率从18%提高到52.7%,城市人口从1.7亿提高到7.1亿,每年城市人口平均增加量超过1500万。这种举世瞩目的城镇化速度使中国成功实现了从贫困陷阱向中等收入国家的转变。可以预见的是,在未来20-25年里,中国的城镇化将进入到加速发展阶段的后半段,意味着城镇化率将从50%提升到70%,而在这段时间里,中国将面临着进入高收入国家还是陷入中等收入陷阱的历史性拐点。

   因此为使中国从中等收入国家向高收入国家成功转变,并使中国未来的城镇化更有效率、更加包容和更可持续,中国需要采取一种新型的城镇化模式。这种新模式至少应该包括三个关键点:其一是使集聚效应和分工效应在生产率提升中发挥更突出的作用。其二是使人口城镇化居于更核心的地位。其三是使人口在不同区域、城市之间的流动更为便利,以实现人口按照自己的能力和意愿在所期望的地方就业。

   这种新型的城镇化模式必然会产生不同的基础设施、城市开发和公共服务的新需求,而这种新需求则需要财政和金融部门来响应和提供。这种新需求主要体现在几个关键领域:第一是促进集聚效应和分工效应最大限度发挥的交通网络一体化建设基础设施需求。第二是有助于促进人口城镇化、促进社会包容性以及环境可持续的公共设施、教育、医疗等需求。第三是有助于推动人口城镇化的保障性、类保障性住房建设需求。未来的保障房建设仍然需要为外来流动人口和城市最低收入家庭提供基本住房保障、为城市“夹心层”和城市中低收入家庭提供过渡性住房、为城市棚户区家庭提供回迁和安置住房。

    

   新城镇化产生融资需求

   《中国地产总裁》杂志:您认为中国采用新的城镇化模式会带来与以往不同的融资需求,而解决好这些需求会给城镇化更有效率的外部环境。您能解释下您看到的不同融资需求都有哪些吗?

   巴曙松:这些由于新城镇化模式带来与以往不同的融资需求,其实很容易理解。只要看新城镇化带来的变化就可以。

   首先,虽然基础设施建设投资的空间仍然存在,然而,下一个十年,既不会有像20世纪80年代的城市基础设施方面,大量历史欠债造成道路、电力、通讯、港口等普遍短缺的现象出现;也不会有20世纪90年代末的新一轮“投资拉动内需”、加入WTO与外需强劲增长时的处处基建需求。未来,为了使基础设施投资更为满足高效、包容、可持续的城镇化需求,基础设施投资需要转变思路。投融资主体需要转变,融资方式需要转变,而且不再走过去“遍地开花”的老路,需要更多考虑地方的产业转移、人口流动等因素。所以,投资的区域、领域、行业都将会因各地已有的存量建设、未来的要素变化、以及更为重要的新型城镇化的要求而有所差异化。

   其次,尽管经过近年来大规模的基础设施建设,但是考虑到下一阶段新型城镇化模式的持续推进,仍将产生进一步的建设需求。目前来看,长珠三角的城市人均基础设施存量最高、中部地区远远落后,但即便是长三角地区也尚不及欧盟国家1990年的水平。比较来看,长珠三角地区当前的存量也仅仅与美国1972年、加拿大1979年和日本1976年水平相当,落后了发达国家40年;而西部、环渤海以及中原地区更是远远落后世界平均水平。这种较大的差距意味着,从未来的基础设施投资需求总量上看,可以大致测算2012-2020年的不同区域基础设施投资需求总量将达40多万亿,同时看到中部地区的投资需求最大,达到19万亿,其次是环渤海地区。另外,从未来的基础设施投资需求结构上看,中国铁路建设相对滞后,依然存在较大投资空间。并且随着基本的道路、桥梁等建设完善之后,政府的社会公共职能就愈显重要,城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。

   第三,城市公共交通建设空间依然存在,这也是促进人口流动、缩短通勤时间的重要举措。有研究表明,城市的拥堵正是城市的基础设施未跟上人口发展所致。以北京为例,一个人口超过2000万的都市,运营的地铁总长度仅372公里,人均不到2厘米,天津、重庆更是缺乏,这些离国际尚有较大差距,纽约市公共交通占总交通量的53%,市区铁路共27条,长443公里,所有车站通宵服务。

   最后,农民工的市民化将带来教育、医疗以及文化等领域的均等化投资需求。随着户籍制度的推进,现居城市的无户籍从业者将主要带来城市教育、医疗、文化等的均等化需求。大致测算来看,对于现有流动人口,有至少1万所小学、400个剧场和50万张医院床位需要投资建设。

   从这些新城镇化模式的内容可以看出融资的需求发生了很大变化,将会更多偏向民生领域,而这些也是政府和老百姓最关注的方面,解决好这些问题,能成为很多官员最大的业绩,也是社会稳定的基础。

    

   以改革寻求新的融资方式

   《中国地产总裁》杂志:您提出要以改革寻求城镇化新的融资方式,在您看来哪些方面进行改革能对新城镇化模式的融资提供帮助?您又是如何设想的?

   巴曙松:围绕城市地产开发和公共服务所产生的融资新需求以及当前融资体系无法有效满足的客观现实,中国的财政和金融系统如何通过改革来满足融资始终是一个极富挑战的问题。为了克服这个问题,建立一个透明的地方政府资产负债表和风险预警机制可能是比较迫切的。再者,是否存在一套合适的运作机制,在让土地融资继续发挥作用的前提下,又保证土地城镇化和人口城镇化的目标相互协调发展?为此,土地指标是否可以和人口指标挂钩?回答和解决这些问题的关键就在于启动财政、金融和土地领域的改革。

   对于财政改革的目标是:克服财权-事权不对称以及公共服务供给不足的问题。未来财政的关键在于处理政府间的关系,改革的路径则存在三个可能:财权改革、事权改革和转移支付体系改革。财权改革能重新界定各层政府间的税收关系,扩大较低层级政府征收税收的权利。事权改革的关键则是重新分配承担基本公共服务支出的责任,将责任从较低层级政府向较高层级政府转移。转移支付体系的改革则要求由较高层级政府向较低层级政府转移,以确保每一级政府拥有足够的收入以提供适当质量的基本服务。

   对于土地改革,主要是做到提升土地财政的使用效率。首先,农村集体建设用地流转的潜在方向是“直接入市”,核心是突破政府的垄断供地,实现土地供给市场的同地同权流转。集体建设用地“直接入市”改革在实际操作层面有几个明显特点:(1)在确权前提下,集体建设用地可以直接入市出让,绕开了政府征地环节;(2)在现有改革试点方案中,出让之后的集体建设用地可以用于工业、商业、旅游、服务业等经营性开发,但通常禁止进行商品房住宅开发,这是一个关键的不同;(3)集体建设用地流转方式可以是出让、出租、入股等,从而决定了土地增值收益的分享方式可以是出让金、租金、分红等,流转和收益方式更为多元化;(4)土地流转收益通常被要求用于农民社保、农村公开基础设施建设和现金分成几个方面。例如,广州市要求集体土地流转收益中,至少50%的部分应存入规定的银行专户,专项用于集体成员的社会保障支出,不得挪用。

   其次是土地增值收益分配改革,这方面则是要在一次分配环节提高农民在土地增值收益中的占比,在二次收益环节,改革土地出让金的用途,以更大的比例用于城市转移人口的公共支出。二次收益环节方面,为了使地方政府有一定的激励将更大的比例用于城市转移人口的公共支出。

   最后是房产税。房产税作为一种财产税,本质上也是一种形式的土地财政,区别只是在于对于存量的土地征收,未来房产税需要发挥更为重要的作用。在发达国家,房产税是地方政府最重要的税收来源,也是主体税种。从跨国对比来看,房产税占地方税收的比重在发达国家较高,在发展中国家和转型国家较低。换言之,通常伴随着一个国家经济水平的不断发展,房产税对地方政府的税收收入也愈来愈重要。而对于中国而言,房产税可以改变土地收入的时间流,是改变中国目前过度“土地财政”进行城镇化建设融资的可选方案。现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得,是一种短期的行为,而房产税则是在房产建成以后无限期获得收入流,如果房产税收入用于城镇化建设,那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。

   对于金融改革,中国需要改革金融业从而使之可以更可持续地为未来的城镇化提供资金。从目前的背景来看,中国未来的M2增速预计难以有持续显著的增长,在这个约束条件下,为了使金融部门继续支撑中国的基础设施建设,可以考虑的选择方案是扩大社会融资总量,要实现这一点,则需要提高直接融资的占比,使企业债券、市政债券、中票等融资工具发挥更大的作用。

   总体上中国城镇化的融资方式是比较成功的,中国的财政和金融支持支撑了大规模的城市基础设施和公共服务融资。然而,考虑到未来10到20年,中国仍将有3亿新增转移人口进入城市,中国不仅需要消除城镇居民和现有转移人口之间公共服务水平的不均等,还需要为今后新增的转移人口提供基础设施和社会服务,未来财政体系也需要为满足全国统一的最低公共服务水平提供资金。只有通过适当改革,中国的财政和金融体系才能为即将到来的财政支出和融资需求提供必要的支撑。

   而为了发挥财政和金融体系在未来城镇化融资中的作用,需要对整个体系进行全面系统性的一揽子改革。因为在当前的城镇化融资体系下,税收体系、财权和事权划分、土地财政、城市基础设施融资和地方债务管理等方面的改革往往是互相联系、彼此制约的,所以需要考虑一揽子改革方案中不同内容的协调配合以及对经济的总体影响。有些改革内容比较容易达到共识,也容易推进,可以先行一步,有些改革的影响比较广,则需要事前的充分试验,方可推广。

    

   (本文节选自《中国地产总裁》对巴曙松研究员专访稿件, 原文由《中国地产总裁》杂志记者岩竹整理)文章来源:摘自《中国地产总裁》2014年7月刊

   来源:《中国地产总裁》

  

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