田国强:政府间事权划分事关国家治理体系全局

选择字号:   本文共阅读 268 次 更新时间:2014-08-17 21:04:11

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田国强 (进入专栏)  

  
十八届三中全会首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题,并明确了财政作为国家治理的基础的地位,从而也将财税体制改革的重要性提到了一个空前的位置。

   今年6月30日,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)。该方案提出要合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。

   “政府间的事权划分不仅仅是财税体制改革的部门问题,而且是事关国家治理体系的全局问题。这是一个兼具复杂性和艰难性的改革课题,这也是我在新近出版的《中国改革:历史、逻辑和未来》(与陈旭东合著)一书重点讨论的话题。”上海财经大学经济学院院长田国强对记者说。

   在《中国改革:历史、逻辑和未来》一书中,田国强提出了“明道、树势、优术、抓时”的四位一体改革方法论。田国强认为,财税体制改革的势和时已初步形成,还需要道与术的配合,即明确改革的愿景、目标、战略,注意改革的方式、方法,才能将财税体制改革包括中央与地方的事权划分引向深入。

   他建议,随着财税改革的推进,地方税体系在弱化,未来应重构地方的主体性税种。“从理论基础和国际经验来看,未来我国省级政府应建立以消费税为主,市县政府应建立以财产税为主,以行为税、目的税为辅的分级主体税种。”

    

   事权划分是事关国家治理体系的全局问题

   《21世纪》:分税制的前提是事权的划分,但从1994年启动分税制改革以来,二十年过去了为什么中央与地方的事权依然不是特别明晰?

   田国强:1994年分税制改革还是以中央和地方的收入划分为重点的,其后中央与地方之间的事权和支出责任划分尽管有过多次的微调,但并没有从根本上改变上下贯通、一一对口的事权分布格局。这与我国单一制的国家结构形式有关。与联邦制国家相比,单一制国家的中央政府更具有权威,而在我国独有的中央、省(直辖市自治区)、地市、县市和乡五级政府架构下,中央的这种权力触角又可以通过上下对口的机构设置直通底层。

   在这一国家结构和政府架构之下,大量的事权由中央政府和地方政府共同承担,容易出现权力责任错位、要权却不担责、互相扯皮推诿的现象,从而中央的很多政令也就得不到很好的执行,很多好的政策目标往往难以落到实处。并且,一直以来,我国单纯依靠政令、政策来实施政府间的各项权责,也缺乏稳定性、规范性,迫切需要用法律来明确划分中央和地方政府的权力边界,并建立相关监督机制和法律程序,为制定纵向的权责清单提供法律依据而不仅仅是上下级工作意义上的划分。

   因此,中央与地方的事权划分及其关系调整,已经不仅仅是财税体制改革的部门问题,而且是事关国家治理体系的全局问题。

   《21世纪》:你认为,应该依照什么标准来划分不同层级政府间的事权?

   田国强: 不同国家受各自历史、文化、政治等特定国情因素的影响,并没有一个统一的政府间事权划分模式,但是成熟市场经济国家通常围绕以下三个基本原则来处理此议题:

   一是外部经济性。政府的基本职责可用两个词概括,就是维护和服务。这二者都需要公共产品来实现,而公共产品具有外部经济性,而这种外部经济性也存在着受益或影响范围的差异,从而就存在一个事权分布的最适度。即,那些全体民众受益的公共服务如国防、外交等应统一由中央政府负责,而那些以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则由地方政府负责。对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保,则应该由中央政府和地方政府共同负责。

   二是信息有效性。与中央政府相比,地方政府往往更加了解所辖区域内民众对于公共服务的特定偏好和不同需求。面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况,其监督成本尤其是信息成本是不一样的。一个原则是信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政府来单独或与中央政府合作管理。这也是乔治·施蒂格勒—夏普的最优分权论所持的基本观点,即地方政府分权的必要性。

   三是激励相容性。一个好的事权划分体系,应该是使所有参与主体按照自身的目标和利益动机去运作,也就是发挥了中央和地方的两个积极性,同时实现整体利益的最大化。这也就是机制设计理论之父赫维茨最早提出的“激励相容”概念。

   在此基础上,国家还应该通过法律形式将各级政府的事权与支出责任加以明确地界定,使其保持一定的稳定性、连续性和规范性,如果需要调整需经过一定的法律程序方可进行。

    

   未来省级政府应以消费税为主

   《21世纪》:“分税制”对应的是“分钱制”,我们过去在实践分税制的过程中,通过从事权与财权、事权与财力到事权与支出责任对分税制进行了适应性调整。有观点认为,前述调整一定程度上使分税制已经退回

   到1994年分税制改革之前的分钱制了。对此,你怎么看?

   田国强: 这里,你提到了政府间财政关系的四个基本要素:事权、财权、支出责任、财力。前二者对应权,后二者对应钱。分权和分钱,从而是界定和衡量政府间财政关系的两个重要维度。在多级政府体系下,事权划分是整个财政税收体制的运转基础,基于此来划分各级政府的财权和支出责任,进而通过转移支付等来调剂上下级政府的财力盈缺,使财力与支出责任相匹配。

   其实,即使是1994年分税制改革之前,也不仅仅是分钱可以涵括的,其时也伴随着权力的下放。因为中国经济体制改革最初的主基调就是放权让利,财税体制从而也是从中央下放财权和财力入手的,然而1980年至1993年间五花八门的财税包干体制、极度紊乱的财政运行体制,使得分权缺乏规范性,分钱缺乏一致性,二者也未能很好地匹配,使得中央财政限入空前困境。

   分税制改革后,财权上移、中央财政收入占比提升成为我国政府间财政关系的一个明显特点,这当然也是1994年这场改革主导者的初衷之一。从大的趋势上来看,这与我国推进政府职能转变背景下实现基本公共服务均等化的要求是相适应的,与各国强调中央税权约束地方税权的税权治理共性也是一致的。

   但是,这也带来一个问题就是地方的财权压缩而支出责任却不断增加。面对自上而下不断累加的任务和指标,地方政府只能靠大搞土地财政和增加收费项目,来填补缺口,偏离了现代公共财政的发展轨道。

   所以,财税体制改革不能仅仅是分钱了事,必须触及到更深层次的事权和财权的结构性再分配,不能将地方事权压得过重而财权统得过死。从而,一方面要对中央和地方的事权和支出责任划分做出科学合理的法律性制度安排,另一方面则要赋予地方一定的相对独立税权。

   《21世纪》:从2002年的所得税改革到2012年的增值税改革,地方税体系在逐步弱化,未来是否应该以及如何重构地方的主体税种?

   田国强:确实如此,“营改增”将地方重要税种营业税改为了中央占大头的增值税之后,地方财政又少了一大块收入。所以,重构地方的主体税种有其必要性,应该将那些对地方资源配置影响较大的、地方更容易掌握充分信息、税基也相对更加稳定的税种,划为地方税。作为参照,美国州级政府的主体税种是销售税,地方政府的主体税种则是财产税,教育经费主要也是由州和地方政府的税收提供的。

   从理论基础和国际经验来看,未来我国省级政府应建立以消费税为主,市县政府应建立以财产税为主,以行为税、目的税为辅的分级主体税种。具体来看,房产税改革、环境税改革等的推进,将有利于培育地方财力。当然,如前所述,在赋予地方相对独立税权的同时,也需要在制度设计上确保对地方税权的监督与约束,防止税权滥用。

    

   应该考虑给地方一定的税收立法权

   《21世纪》:三中全会《决定》在财政体制改革基本方向中,提到要发挥中央与地方的两个积极性。你认为如何发挥两个积极性?

   田国强:发挥好中央与地方的两个积极性,实质上是如何处理好财政集权和分权的关系。高度集权和过度分权,对于中国而言,都是不可取的,需要找到一个平衡点,发挥中央与地方的两个积极性,以使中央和地方在求解各自目标函数的过程中实现整体福利的改进。

   立足中国国情,在实行中央集中较大税权的前提下,逐步赋予地方适当税收立法权的模式是可取的改革路径。前者可以极大地调动中央的积极性。当然,在中央集中税权的同时,也要通过更有效的财政转移支付制度,来均衡地区间公共服务供给能力,为下一步新型城镇化建设、户籍制度改革以及劳动力等要素的合理流动提供保障。

   目前的税收立法权基本上都集中在中央,这有防止地方滥用此权力的考量,但显然不利于调动地方的积极性,也不利于探索建立完整的地方税体系。随着税收法治化、预算民主化的推进,应该考虑给地方一定的税收立法权,这也是国际上通行的做法,尽管各国的税权分配模式和分散程度有所差异。

   当然,地方的税收立法权应该仅限于省一级,并且必须受到中央的监督和制约,新设税种应以地方税收法规形式予以颁布实施并报全国人大常委会备案,中央政府或国家立法机关有权对与国家法律、行政法规相抵触的税收法规予以废止或责令修改。

   此外,需要注意的是,财税体制不能发挥了政府的积极性,却打压了市场和个人的积极性。比如,现有的按每一个人来缴纳所得税的方式,就是不合理的。合理的方式应该是按家庭收入,扣除家庭的赡养负担等基本支出之后再计税。这在中国香港、台湾以及新加坡等华人文化圈已推行多年,是鼓励赡养老人、弘扬传统孝道的有效举措。

    

   来源:21世纪经济报道

  

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