郑永年:反腐败与中国第二次政治革命

选择字号:   本文共阅读 1053 次 更新时间:2014-08-14 15:06:23

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郑永年 (进入专栏)  

    

   中国的腐败已经发展到亡党亡国的程度。怎么办?人们指向制度建设。腐败是制度的产物。首先,腐败是现存制度运作的结果,包括经济、行政和政治体制在内的很多制度。其次,反腐败的制度不作为,不能有效遏止腐败,更不用说是根除腐败了。正是在这个意义上,所有国家都会从制度入手来惩治腐败和预防腐败,确立清廉政府。

     但是,对反腐败的制度建设的考量不能过于简单。中国自改革开放以来,并非没有制度建设。论反腐败制度的规模和数量,中国可能比任何国家都要大、要多。每一代领导人、每一届政府都会增加一些制度和机制。这里就需要比较现实地理解反腐败运动和制度建设之间的关系,而不是简单地企求制度来解决所有腐败的问题。

     这次反腐败的总体策略是先治标,后治本,这有很大的政治理性。从实际情况看,腐败已经发展到不治标就难以治本的地步。首先需要治标,就是要为反腐败制度的确立,营造一个良好的政治生态环境。任何制度都是由人来建立的,也是由人来运作的。任何一项制度如果让腐败者来建立,让腐败者来操作,理论上最健全的制度也会演变成腐败的制度。从80年代到今天,中国建立了那么多反腐败制度机制,但占据这些制度的人或者反腐败者本身,往往也很腐败。结果,腐败仍然大行其道。

     从这个角度看,不能低估运动式反腐败的作用,通过荡涤大面积的深度腐败局面,造就一种较好的政治生态。只有在一种比较好的政治生态之下,才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度。这里的过程是:用运动来清除大面积的腐败,确立良好的制度建设环境;确立一套符合时代需要的反腐败和预防腐败制度机制;用制度机制来保障清廉政府。

     

   党内自上而下反腐败

    

     当然,反腐败运动本身并不能表现为仅仅是政治运动。这次反腐败尽管表现出运动形式,但已经超越以往传统的政治运动形式。至少表现为三个方面。第一,反腐败并没有表现为民粹主义式的群众运动。实际上,从一定程度看,自下而上的群众反腐败空间已经有很大的收缩,这尤其表现在通过互联网的社会反腐败。在过去很多年里,老百姓通过互联网工具的自发反腐败运动,曾经扮演了很重要的角色,几乎有成为主体的趋势。

     但这次反腐败的主体,乃是自上而下的党内反腐败运动。其次,在各类腐败案例中,尽管企业界也卷入其中,但除了少数案例,这次反腐败的对象主体是党政官员,尤其是高级官员。再次,这次反腐败运动已经倾向于在法治基础之上。反腐败的运动性质本身并没有可以质疑的,问题在于这样的运动是否有法律的基础。即使在民主国家,反腐败也往往体现为运动式的。不管在怎样的制度环境下,腐败积累久了,就需要用运动来加以整治。运动式的反腐败和法治也并没有必然的矛盾,只要反腐败运动是基于法治精神基础之上。

     反腐败和预防腐败的制度建设很重要,从形式和数量上看,中国都已经具备了,但仍存在着巨大的改进空间,主要是制度的有效性和权威性。首先,中国之前反腐败和预防腐败的制度数量过多,也就是内部制度过分多元化和分散化,制度机制之间缺少整合和协调,没有确立起政治责任制。各机构之间互相制约、推卸责任,在造成了巨大的制度浪费的同时,为腐败分子创造了很多机会。

     就反腐败和预防腐败制度的权威性来说,直到这次反腐败运动,基本上不存在制度的权威性。例如,制度机制都表现为“左手反右手”、“左手预防右手”的形式,同一级党委和政府,自己负责自己的反腐败和预防腐败。这种设计必然导致制度失效。让各级党委来主导自己的反腐败,就会造成这个党委本身是腐败的制度根源,让各级党委来主导自己的预防腐败,就会造成“此地无银三百两”的情形。

     中共十八大以来的反腐败之所以比历次运动有效、有力,主要是因为这两方面的改进。首先是这次反腐败主要是由中纪委来主导,中纪委成为唯一的反腐败运动权力中心,改变了原来无人负责的情形。现在全国的老百姓都知道谁在负责反腐败,发现了腐败应当找谁去。其次,这个设置也确立了中纪委的权威。从横向看,中纪委派驻反腐败机构和人员进驻中央各领导部门和部委,而不是像从前那样,各领导部门和部委自己的腐败自己反

     从纵向看,现在实行的是“下管一级”制度,就是省一级的反腐败运动直接由中纪委来进行,也改变了以往省委自己的腐败自己反的局面。如果没有这两方面的制度变化,很难想象能够查处从“苍蝇”到国家领导人级别的“大老虎”的各级官员。可以预见,在这次大规模的反腐败运动过后,这些有效的制度会更加制度化,得到巩固。

     即使是这样,也不应当把反腐败和预防腐败的制度过于理想化,把所有的希望寄托在制度上,使其不堪重负。国际经验表明,一个清廉的政府不仅需要有效的反腐败和预防腐败制度机制,更需要经济、社会、行政体制等多方面的配合和协调。就目前的中国来说,其他的体制如何能够配合反腐败呢?这是一个复杂和系统的工程,这里只能涉及到几个基本面。

     经济体制改革就是要消除经济寡头的制度基础。中共十八届三中全会把“市场化”确定为企业改革的目标,就是这个方向。市场化就是企业运作的公开透明和开放性。就国有企业来说,90年代的“抓大放小”组建了诸多大型的国有企业集团,这个方向是对的,但市场化并没有到位。发展到今天,国有企业已经俨然成为高官家族的企业,其经营方式具有高度的垄断性,其录用人才的方式具有高度的封闭性。

     

   难以进入的国企关系网

  
 

     任意拿出一个国有企业集团,不难发现自上到下的管理层,都是官员的亲戚朋友,一般社会成员,即使是最好的人才,也难以进入国企的关系网。中国社会阶层现在变得越来越具有排他性,国有企业的封闭性是一个重要因素。国有企业集团的家族性不改变,很难促成它们的开放性。

     在经济领域,预算制度的确立也同样重要,对反腐败和建立清廉政府,具有其他制度不可替代的作用。近代以来,预算制度的确立是所有国家建立清廉政府的制度前提。预算是政府体制运作的血液,控制了血液,就能预防和控制腐败。所以,政府需要论证每一分钱、每一毛钱、每一元钱的用途。很容易理解为什么会计和审计等计算事业,是发达国家最重要的几个职业。从这个角度来看,今天的中国还没有近代意义上的预算制度。

     在中国,所谓的预算更多的是表现为对财政资源的政治和行政分配,或者用政治和行政权力来获取预算资源,并且分配和获取的方式也不公开透明。中国的一个领导人可以接触到天文数字的预算资源,这种情况在其他现代国家难以想象。中国始终没有发展出近代会计和审计制度,控制仍然倾向于使用政治手段。在没有现代预算制度的情况下,最大的反腐败运动也会是无效的

     就行政体制改革来说,就是要减少和控制官员的权力。“要把权力关在笼子里”,但如果官员手中掌握着太多的权力,这个笼子很难做。更为重要的是要减少权力,限定政府官员的权力范围。这就要求政府要大力下放行政审批权,把权力下放到企业和社会中去。把权力放到企业和社会中去的时候,政府本身的权力笼子就比较好做了。

     社会改革也同样重要。腐败往往是滥用公权力、权力寻租和追求特权所致。因此要减少和控制官员在各个领域的各种特权,包括社会保障、医疗、住房、教育等等。现在公车改革已经开始,但必须逐渐延伸到其他各个领域,但不可以过于理想化。各国经验表明,“特权”的社会化非常重要,也就是要建立所有公民,包括官员在内都能享受的良好社会保障体系。如果没有,官员照样会千方百计地去搞权力寻租。公务员也必须拥有能够过体面生活的工资水平。公务员没有体面的工资水平,既会影响到他们的工作动力,更为促成他们通过“潜规则”来做权力寻租。

     从中国现实的政治生态看,现在是反腐败的一个历史机遇,也是确立反腐败和预防腐败制度的一个历史机遇。这不仅是因为腐败已经演变到那么严峻的状态,更是因为领导层代际变化的原因。这一代领导层能够反腐败,不见得下一代领导人也能够这样做。现任领导层没有任何推卸责任的道理。

     更为重要的是,中国的政治正处于一个转型之际,如果现在的腐败政治生态得不到改变,就可能出现三种恶劣的情形。第一,政权逐渐演变成右派专制统治,即经济寡头顺利地转型成为政治寡头。第二,政权逐渐演变成民粹主义,即政权失去基本的合法性,老百姓起来造反,再次出现革命性的政权。第三,政权演变成右派民粹主义,即寡头政治和社会力量结合起来,类似于今天的乌克兰的情形,一个寡头,一个政党,各政党鼓动自己的支持力量,互相恶斗。当然,在不同历史时期,也会出现这三者恶性循环的状态。

     反腐败依然任重而道远。中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机,确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了,人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。

    

   (作者系新加坡国大东亚所所长)

    

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