刘怡达:改革范式的演进与立法模式

选择字号:   本文共阅读 626 次 更新时间:2014-08-12 09:51

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刘怡达  

 

改革开放至今的三十余年中,我国改革主要以“摸着石头过河”为方法论,其范式为一种探索型改革。在此改革范式之下,为立法所注重的乃是法律对改革的回应,即以法律的形式对改革中取得的成果进行事后确认,于立法模式而言可称之为回应式立法。譬如在改革开放前夜,民间自发地进行“包产到户”的尝试性变革,在该项民间探索成功之后,中共中央便在1982年批转的《全国农村工作会议纪要》当中明确指出“包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制”,此后,全国人大于1993年进行修宪,正式以国家根本法的形式对家庭联产承包责任制予以确认。

随着改革进入深水区和攻坚期,改革的方法论也随之调整为“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。因此作为上层建筑范畴的立法模式亦需进行相应的变迁,即实现回应式立法与建构式立法相结合的立法模式,换言之,在继续发挥回应式立法对改革成果事后确认的同时,注重建构式立法对改革的事先引领。

不同于整体变迁式的突进改革,以邓小平为核心的中国改革者选择以探索型改革作为当时中国改革的范式。此改革范式是邓小平“摸着石头过河”理论在改革实践中的具体运用。改革开放初期经济特区的设立即为探索型改革的范例。缘何选择此改革模式亦有其背后的原因:当代中国的改革作为一项“全新的事业,马克思没有讲过,我们的前人没有做过”,因此没有多少经验教训可资借鉴,所以探索型改革无疑是当时环境之下的“无路之路”。

探索型改革及其取得的“零星”成果,决定了我国立法模式的回应式。回应式立法是对社会刺激所做的一种即时反应。在改革进程中,改革所取得的“零星”成果作为刺激因素促使立法做出回应。申言之,在探索型改革中,改革者在经过多次试错后开始总结成败得失,然后将经验推及全国,若此经验能在全国范围内取得预期的效果,则由立法者以法律的形式予以确认。

毫无疑问,探索型改革以及与之相适应的回应式立法,使单次法律制定成本和实施成本微量化,尤其是在缺失明确方向的改革之时,“分步走”的立法能够有效降低法律制定成本和实施成本,进而减少改革的风险。与此同时,改革阵痛也在“小修小补”的渐进主义改革过程中得以减轻。或许这也是当时的改革者摒弃整体主义的乌托邦式变革思路和综合主义的空想式立法模式的原因。即便如此,其缺陷亦不容忽视:第一,先“变革”后“变法”的逻辑,使得法律滞后于社会变革,这就意味着改革极易发生在法律的范围之外。第二,改革的理念是“变”,而法律所注重的乃是相对的“稳定”,于是,法律在回应改革成果之时,势必进行频繁的变动。这样一来,恐怕难以树立法律的至上权威和信念。第三,尽管回应式立法是对改革成果的事后确认,但是确认与否的最终决定权仍然掌握在立法者手中,而立法者基于诸多因素的考虑,其通常的做法便是“有限回应”而非“有求必应”。此外,在回应式立法模式之下,诸多既已存在的社会关系不能缺失法律的调整,因此通常先由行政立法或是地方立法的形式进行调整。在此观念的支配下,立法权分散、地方保护主义、部门保护主义的盛行便在所难免。

随着改革的深入,我国改革的模式亦由单纯的探索型改革向探索型改革与目标型改革相结合转变,尤其是中共十八届三中全会进一步为全面深化改革勾绘了蓝图,这意味着中国的改革已进入关键期、攻坚期,改革方法论不再是单纯的“摸着石头过河”,而需要加强顶层设计和摸着石头过河相结合。

与探索型改革相对应,目标型改革的内容主要为顶层设计,它更侧重于自上而下的革新。其作用实现路径为:由改革领导者对改革方案予以统筹规划,以一种战略思维和宏观设计来指引此后一定时期内的改革。改革告别以往“走一步看一步”的单一式样,而是在迈出改革之步前,预先对改革形势有了全面的知悉,进而通过统筹式的改革创想推动各领域、各方面的改革。

与目标型改革模式相适应的立法即为建构式立法,它强调法律的前瞻性,即从当下既有的关于改革和社会发展的前见出发,以法律的形式对日后进行的改革进行指引,以期为接下来的变革构建基本的框架。与回应式立法相对应,建构式立法将预先确定的全局性的改革政策和方案法律化、制度化。它能以“行为模式——法律后果”式的行为规则对改革进行预先的引导,使社会和基层朝着改革者预期的改革目标努力。

很显然,建构式立法有利于减少改革的总体实施成本。因为回应式立法立足于“分步走”式样的探索型改革,因此每走一步改革举措皆处在“次优”的状态之中。而建构式立法恰与之相对应。同时,不可否认的是,在改革的深水区,摸着石头过河的条件已在相当大程度上减少了。因此,深水区的改革要求顶层设计,同样也需要建构式的立法对社会进行整合。当然,其消极效应亦同样值得我们注意:第一,立法者难以预见改革过程中出现的一切问题,若单纯地以既有的法律制度来衡度或匡约改革的现实,势必会束缚改革的开展。第二,因为立法者难以预见改革过程中出现的所有问题,所以改革执行者有时无法按照已制定的法律推进改革。此时改革执行者的选择有二:或突破既有规则,或墨守成规。此二项选择的结果为:突破既有规则意味着对现行法律的违反,而墨守成规所带来的只能是一潭死水的改革。

既然过去三十余年的回应式立法模式存在其固有的缺陷,加之深水区和攻坚期的改革已不再是单纯的摸着石头过河,因此,时代背景的变化和改革范式的转型要求作为上层建筑的法律制度与之相适应。鉴于此,由纯粹的回应式立法向回应式立法和建构式立法并重的立法模式变迁,是改革阶段的变化在法律制度层面的必然要求,亦是改革范式转型和改革方法论转变在立法模式变迁上的需要。法律作为上层建筑,受制于经济基础亦反作用于经济基础,立法作为法律的创制活动,既需与改革进程相适应,亦需发挥其对改革进程的引领效应。当前,我国发展进入新阶段,如何发挥法律制度之于经济建设和社会改革的积极效应和助推动力,这是我们需要认真对待的问题,其中立法模式的适时、适势变迁无疑值得我们认真考虑。


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