李昌庚:中国征收制度的困境与出路

选择字号:   本文共阅读 1024 次 更新时间:2014-08-09 11:40:14

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或许有时是困难的。[17]

   尽管如此,人权价值及其制度的相对性决定了征收补偿的必然性。问题的关键是,公平补偿标准是什么?日本学者认为,公用征收原则上应当给被征收者完全的补偿。[6]而我国有学者认为,我国补偿标准采取的是“适当的、合理的”相当补偿原则,进而与完全补偿原则加以区别。[4]笔者不赞同这种区别对待的观点。笔者以为,在没有或难以通过购买等民事手段获得他人不动产所有权的情况下,他人并没有过错,更不存在违法,但政府基于社会公共利益,强制征收他人不动产所有权,应当按照私法领域中的公平原则足额补偿。因此,所谓公平补偿(Just Compensation)就是合理受偿、完全补偿或足额补偿,而且必须是现实利益补偿,而不是以“预期利益(conjectured advantage)补偿”。[2]衡量公平补偿的重要原则是,政府强制财产权利交易的权力留给公民个人的权利价值要大于被剥夺的权利。换言之,国家对抗公民的权力不得大于公民个人在任何事务中所获收益的权利总和。[13]

   公平补偿的计算方法主要有两种:一是重置成本法(Replacement Cost Method);二是市场价值法(Marketing Value Method)。所谓重置成本法,是指比照重新购置或建设的被评估对象所需全部成本减去被评估对象应计损耗后的差额,以其确定被评估对象价值的一种方法。所谓市场价值法,是指比照与被评估对象相同或相似物的市场价格确定被评估对象价值的一种方法。美国法院从诉讼目的角度对市场价值法做了相应解释,所谓市场价值法,即以土地及其他不动产征收时按照市场上买者与卖者之间所能估量的最高最佳价值为基础。但公平补偿除了考虑到市场价值外,还要考虑到因征收而造成的其它损失,如拆分损失(Severance Damage)等。[20]美国宪法第五修正案的“公平补偿”条款到底是按照重置成本法还是市场价值法来补偿呢?该条款并未言明,或许也无需言明。但在美国联邦政府诉564.54英亩土地案件(United States v.564.54 Acres of Land)中,美国联邦法院采取了市场价值法,或者按照征收时有意向的买者向有意向的卖者所能支付的现金。[2]同样,美国加州法院等在类似案件中也采取了同样标准。这已成为美国司法共识。同样,瑞典、日本、加拿大等国家也普遍采取市场价值法,这已经成为国际惯例。实践证明,市场价值法最能充分考虑到地区发展差异,也是最能容易让被征收人接受的公平补偿选择,尽管其有时并非都能最大限度地弥补被征收人损失。

   (二)我国征收补偿困境及其出路

   首先,从集体土地征收补偿来看。我国《土地管理法》第47条规定:“我国征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其它土地的,参照征收耕地执行”。农村房屋也仅作为地上附着物补偿。补偿费用以土地原用途为基础,适当乘以倍数加以计算,此即为年产值标准法。这种补偿标准主要考虑原土地用途,并未充分考虑到土地潜在价值,也未充分考虑到以土地为生存保障的农民一旦脱离土地将面临巨大的生活和工作成本压力。实践证明,这种补偿标准太低,远远不能补偿被征收人利益损失及其城镇化的社会发展需要。倘若再考虑虚拟的“集体”等中间层的截留,真正到农民手中的补偿款就更少。

   因为考虑到单一的年产值标准法不能适应社会发展需要,我国国土资源部于2005年颁布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,要求在各县市统一年产值标准的基础上,再推行区片综合地价标准,即指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内,依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准。这主要适用于建设用地征收。虽然这相比较单一的年产值标准而言有所进步,但依然没有充分考虑到土地价值及其增值收益,补偿费用依然偏低。

   据调查显示,失地农民中,有64.7% 得到了一次性的现金补偿,平均金额为每亩1.8739 万元,而政府卖地的平均价格则为每亩77.8000万元,是补偿金额40 多倍,其中的差价大部分成为政府土地出让金收入。另据国务院发展研究中心农村经济研究部的课题组2005 年的调查显示,在农村集体土地的征收过程中,土地增值收益只有20% 到30% 留在乡以下的农村集体,其中农民得到的征收补偿仅占总收益的5% 到10% ;地方政府得到土地增值收益的20% 到30% ;而参与开发的房地产企业则得到了土地增值收益的大部分,约占总量的40%到50%。[21]

   因此,农村集体土地征收引发群体性事件等社会冲突就在所难免。由于集体产权的虚置,而致集体土地的真正使用者农民却产权缺乏,集体土地似乎又像是国有土地,而且集体土地又难以市场流转,在此背景下,考虑集体土地征收的市场价值补偿似乎又是不切实际的。但在实践中,政府又需要解决征收矛盾及其社会需求,因而各地方政府基于维稳及社会发展需要,多采取了非法治化甚至有违征收本质的措施,如河北邯郸的“长期生活补贴”模式(吨粮田模式)、广东的“货币补偿与留地安置并行”模式和海南的“主动拆迁与留物业安置”模式等。同样,我国目前正在热议的《土地管理法》修改稿以及拟将制定的《农村集体土地征收与补偿条例》据说将大幅度提高征收补偿标准(甚至达到10倍)也或多或少具有此种现象。这些做法要么还是补偿标准较低,损害被征收人利益;要么补偿标准过高,损害纳税人公共福利和社会整体利益。无论补偿高低,在非法治化背景下,或许能一时解决问题,但都难以从根本上解决征收矛盾。

   其次,从国有土地房屋征收补偿来看。我国新近颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定:“对被征收人房屋补偿包括被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。第19条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。由此可见,我国国有土地房屋征收补偿采取了国际通用的“市场价值法”,这是一种立法进步。

   但从中也能发现一些令人困惑的问题:一方面,如前所述,国有土地使用权不存在征收,只是在房屋征收后收回;另一方面,国有土地上房屋补偿的市场价值实际上包含了土地价值,而且土地价值比重更大。这在立法实践中,实际上视为国有土地使用权也可以补偿,但却回避了这是否是征收补偿问题。而其本质原因在于房屋产权与土地所有权分离造成的困扰。此外,由于房屋产权与土地所有权的分离,尽管规定了国有土地上房屋征收补偿的市场价值法,但在实践中,由于被征收人产权主体缺陷而致协议价购程序和市场价值博弈等均相对缺失,导致被征收人对其房屋征收补偿的市场价格及其征收主体行为怀疑而引发的矛盾也时有发生。因此,倘若制度设计有缺陷,即便按照市场价值法,有时判断补偿是否“公平”也是困难的,即便事后的司法审查也难起多大作用,“有时用政治自身原则代替司法原则反而更好”。[17]

   综上,笔者认为,解决我国征收补偿问题,从我国现实条件来看,当前急需修订《土地管理法》和制定《农村集体土地征收与补偿条例》或类似立法,做好现有土地等不动产确权颁证工作,提高集体土地征收补偿标准,以与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相协调,保障被征收人尤其农民合法权益。但从长远来看,我国必须推行征收补偿的市场价值法,即征收时同类不动产的市场价格,并考虑到被征收人身份性质改变或保障功能转型所带来的工作和生活成本等因素,从而彻底将征收补偿纳入统一平等适用又完全符合地区发展差异的公平、透明的法治轨道内解决。前已述及的土地产权改革是彻底解决征收困境的关键所在。只有在明晰产权和实现不动产流转的前提下,我国才能真正意义上推行包括农村土地在内的征收补偿的市场价值法。

   至于有学者担心土地级差收益都归于或大多归于被征收人是否影响社会发展及其社会公平。笔者以为,这是一种误解或是价值观偏差。理由如下:一是任何征收补偿的市场价值并不包括全部土地级差收益,也并非都能最大限度弥补被征收人损失,均涉及政府、开发商和被征收人等多重主体利益分配,任何市场主体一般而言都是理性经济人。二是征收补偿乃是弥补被征收人私有财产损失的应得回报,无论多高,其他人不因土地或房屋未被征收而没有补偿而心理失衡。至于土地征收补偿涉及的房价是否上涨、政府财政支出、耕地保护、城镇化、地区发展差距、广大农村发展等问题等不应是被征收人私人考虑的问题,而是政府应当考虑的不在同一语境下的话题(限于本文宗旨,在此不予阐述)。对于私人而言,政府不能因自身问题而损害私人利益,私有财产征收应当公平受偿,这是征收最基本的考量。三是根据孙中山先生早就主张的“照地价税”观点,政府对因征收补偿的被征收人征收土地增值税等税收调节,以这种透明的税收规则,既能实现私人利益与公共利益的平衡,也能为被征收人所接受。同时,税收也是对政府征收监管的一种有效手段。一旦税收、监管和责任规则的修订被确认为社会控制的可互换手段,那么整个政府控制财产的占有、使用和处置就必须在征收补偿条款的严格审查范围内。[13]

   除此以外,关于征收补偿还可以考虑如下几个方面:(1)在土地产权改革的基础上,推行孙中山先生早就主张的“照地价收买”观点,通过协议价购程序尽可能降低征收概率,缓解社会矛盾;并通过协议价购前置程序尽可能充分实现征收补偿的市场价值博弈与共识。(2)因我国地区差异很大,通过中央与地方适度分权,将征收补偿权限尽可能下放到地方。无论市场价值还是公平受偿均是体现在特定区域范围内。(3)通过深化体制改革,加强征收补偿的司法审查力度,将征收纷争尽可能纳入司法轨道内解决等。

    

   五、结语

   中国现代意义上征收制度源于西方国家,又受制于现实国情,从而表现出诸多中国特色,而又隐含着诸多困境。基于抽象意义的“国家利益”保护还是私人利益保护,决定了征收制度实践差异。现实国情下,修订《土地管理法》和制定《农村集体土地征收与补偿条例》或类似立法,以提高征收补偿标准和完善征收程序等,或许是当下急需之事。但若从根本上解决征收困境,消解社会矛盾,则需从土地产权、央地分权及其体制改革等方面着手,制度构建不能将政府担当的责任随意转嫁于私人身上,从而最终实现公共利益的民主机制裁决和征收补偿的市场价值法。一旦如此,将来可以考虑制定一部统一的《土地征收法》,并辅以地方立法配套支撑,将是较佳选择。

    

   注释:

   *教育部规划基金项目“国家公私产法律制度研究”(项目编号:13YJA820022)和江苏省法学会项目“国有财产法基本制度研究”(课题编号:SFH2013D16)阶段性成果之一。同时,本文得到江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划和江苏省“333”工程项目资助。

   [1]See Steven Shavell, Foundations of Economic Analysis of Law, the Belknap Press of Harvard University Press, 2004, p124; p134.

[2]See Paul Goldstein, Barton H. Thompson, Jr., Property Law: Ownership, Use, and Conservation, Foundation Press, 2006, p179; p207; p198-202.(点击此处阅读下一页)

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