林彦:通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争

选择字号:   本文共阅读 576 次 更新时间:2014-08-06 20:38:36

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林彦  

    

   摘要:  修改宪法、解释宪法与立法授权是现行宪法为其自身发展所储备的三种平行的程序通道。宪法实施三十年来,三种程序之间的制度竞争使得立法成为了一种主流的宪法发展方式。通过立法,特别是全国人大及其常委会的立法,我国一些重要的宪法性制度得以构建和完善起来。无论是横向、纵向国家机关之间关系的调整,还是地方国家机关之间关系的协调都有了更加明确的原则和规则指引,而这些原则和规则也大大丰富了包括人民代表大会制度在内的宪法制度。总结这一独特的宪法发展方式,不仅拓展了对宪法规范外延的认知,而且对构建和完善面向未来的宪法实施制度具有重要的参考价值。

   关键词:  宪法发展 制度竞争 立法

    

   一、研究缘起及学术综述

   (一)研究缘起

   现行宪法颁布实施已经整整30周年。在它刚过而立之年,学界对被公认为新中国成立以来最好的一部宪法从各个面向进行纪念、总结和前瞻是非常必要的。本文旨在加入这一学术行列并拟就现行宪法变迁和发展的模式进一步展开探索。这一探索旨在回应如下问题:宪法文本及其31条修正案能否代表我国宪法制度的全貌?在对宪法实施30年来制度建设成果发表评论时,宪法文本及修正案是不是我们应当关注的全部对象?在宪法修正案之外,我国宪法究竟是通过何种方式在保持其文本稳定性的同时适应社会发展而进行制度创新和调试的?

   (二)学术综述

   对于现行宪法发展过程及现状的描述和评价,学界大致存在以下三种不同的径路。目前较为主流的描述方式是通过历次宪法修正案出台背景及其内容的描述呈现宪法文本所经历的主要变化,是为“修正案范式”。这种范式常见于宪法学教科书以及宪法史著作中。该范式大都对宪法发展的过程及结果持积极的评价。①第二种较为常见的描述及评价方式多以西方宪政国家以违宪审查制度为核心的制度为参照指标,并以我国缺乏有效的宪法实施机制为由认为现行宪法并未获得实质性的发展②,此为“违宪审查范式”。第三种描述方式则聚焦于全国人大及其常委会的立法并由此反映具体立法对于完善和发展宪法制度所产生的意义,此为“立法变迁范式”③。

   “修正案范式”在叙述和论证上基本上受到了以政策变迁为中心(先)的思路的影响,且大多囿于对修宪的必要性论证及其效果评价,同时缺乏对一些具有宪法意义的重要法律制度变迁的关注。因此,该范式所描绘的宪法存有不少制度空白。“违宪审查范式”习惯性地以非中国的标准衡量中国的制度实践,难免会导向悲观的结论。但该范式最大的问题在于其不但脱离我国的宪法文本对监督宪法实施制度的安排,而且对实践中的宪法制度变迁缺乏足够的关注。“立法变迁范式”关注到了宪法文本之外的制度变迁,但现有的研究成果更多地关注制度细节,而缺乏在宪法结构上阐明立法所产生的制度意义。

   本文将延续“立法变迁范式”,并尝试以若干重要立法为对象展现其在创设宪法性制度、明确宪法原则等方面所产生的结构性影响,重新勾勒一幅更为完整的宪法发展路线图。为此,本文第二部分将首先回归制宪历史及宪法文本,揭示进化的宪法时空定位以及对多元平行完善方式的安排。第三部分将重点阐述若干重要立法对完善横向、纵向权力关系以及地方政府之间关系的协调所产生的重要影响。在第四部分,本文将着重分析立法相对于宪法修改及宪法解释所具有的制度优势和竞争力。第五部分将提出若干完善制度以及深化理论研究的建议。

    

   二、初始定位:未完待续的宪法及三种平行的完善宪法的程序

   立法背景资料表明,宪法修改委员会及当时的全国人大常委会就已将现行宪法定位为一部未完待续的宪法,允许其与时俱进。

   彭真同志特别强调,交付表决的宪法草案是制度筛选淘汰的结果,因此不可能面面俱到,“还有一些意见,虽然是好的,但实施的条件不具备、经验不够成熟,或者宜于写在其他法律和文件中,不需要写进国家的根本大法,因而没有写上”。④也就是说,现行宪法最初文本仅仅容纳在当时条件下能够达成的共识以及可行的重要制度。因此,现实可行性(“条件…具备”、“经验…成熟”)及重要性(“需要写进”),而非制度愿景(“好”)成为了取舍的关键标准。

   但是,当时不能写进并不表明未来就同样无法写上。对于其他潜在的好的制度构想而言,宪法文本并非一个封闭的系统。事实上,现行宪法已为这些制度构想与其文本接轨提供了三种⑤平行的程序通道——宪法修改、宪法解释及立法授权⑥。

   宪法的修改,由全国人大常委会或全国人大代表提议并由全国人大表决通过。⑦修改宪法是一种被广泛熟知和承认的法定宪法发展方式,⑧它可以更改⑨、补充⑩、拓展(11)宪法条文的含义及内容。有学者认为,“我国自现行宪法颁行以来,反复地局部修宪一直在宪法进化历程中居于垄断或独占的地位”。(12)

   解释宪法是另一种可行的完善发展宪法的路径。现行《宪法》第67条赋予全国人大常委会这一权力。然而,与修改宪法不同的是,现行宪法并未为解释宪法提供必要的、可操作的制度细节,诸如“谁负责提出解释宪法,如何解释宪法,程序如何,解释的效力”(13)等关键要素均语焉不详。

   与前两种制度通道相比,通过立法发展宪法的合宪性却很少被人们所了解和强调。但事实上,宪法条文中却已包含了大量的立法授权规范,将细化和拓展宪法相关制度的责任赋予了全国人大及其常委会。例如,第31条授权全国人大通过法律设计特别行政区的具体制度;第59条规定,全国人大代表“名额及产生办法由法律规定”;第78条规定,全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”;第86条规定,“国务院的组织由法律规定”,等等(14)。因此,至少在这些宪法规范框架下,全国人大及其常委会不仅有权力、而且有义务根据授权规定通过立法构建和完善相关的制度(15),以便进一步明确和拓展相关宪法制度的涵义。此外,即便缺乏明确的立法授权条款,全国人大及其常委会也习惯性地在其所制定的法律中开宗明义地宣称“根据宪法制定本法”(16),以提高相关立法的形式合法性。

    

   三、立法对宪法的发展

   在目前有关宪法发展、宪法变迁的叙述中,宪法修正案成为一种最为主流的制度发展范式。四个宪法修正案、31个条文俨然成为展现宪法发展变迁的主要制度载体。毫无疑问,修正案的确完善和发展了诸多宪法制度和原则。例如,确立土地使用权依法转让制度(17)、将县、乡两级人大任期提高到五年(18)、确立依法治国以及尊重和保护人权的政策(19),等等。

   但同样值得注意的是,另一些重要的宪法制度则是通过立法,特别是全国人大及其常委会的立法构建和完善起来的。通过这些立法,横向、纵向国家机关之间关系的调整以及地方国家机关之间关系的协调有了更加明确的原则和规则指引,而这些原则和规则也大大丰富了包括人民代表大会制度制度在内的宪法制度。下文将重点截取一些重要的立法展现这种宪法制度变迁的方式及其产生的制度意义。(20)

   (一)国家权力的横向分配

   众所周知,我国国家权力的横向分配主要是在人民代表大会制度框架下展开的。这个制度框架是一个以各级人民代表大会为中心的国家权力体系:“一府两院”由人大产生,对其负责并报告工作,人大有权监督“一府两院”。从权力分配角度观察,这是一种典型的单向权力关系,与西方国家强调相互制约的“分权与制衡”(separation of powers;checks and balances)模式存在明显的区别。这一制度框架对不同国家机关之间如何开展监督以及监督的界限缺乏足够明确的制度安排,而这些制度罅隙的填补便是通过立法完成的。

   1.确立行政诉讼制度、强化司法权对行政权的监督

   1979年颁布的《人民法院组织法》将法院的审判功能局限在了民事和刑事诉讼这两个领域。该法第3条规定:“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷,以保卫无产阶级专政制度,维护社会主义法制和社会秩序,保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”很显然,当时的立法者并未给予法院审理行政案件的权力。

   此后,比宪法早两个月施行的《民事诉讼法》(试行)首次承认,法律可以授权法院受理行政案件且可以适用民事诉讼程序。(21)当然,当时仅能制定法令的全国人大常委会是否有权做这样的制度安排仍存在疑问。(22)

   从文本观察,现行宪法仅仅笼统地规定人民法院是“国家的审判机关”,但并未明确其审判权究竟能够延伸至哪些类型的案件。因此,其一方面并未明确否定《人民法院组织法》的上述功能设置,另一方面也未能明确地结合《民事诉讼法》(试行)的规定对人民法院的审判功能做必要的扩充调整和明确的宣示。

   但值得注意的是,宪法的确提及司法权与行政权的关系,也的确对监督行政权的行使提供了制度安排。对于司法权与行政权的关系,宪法主要从两个方面加以界定。首先,为确保法院独立行使审判权,强调行政机关对其承担一种消极义务——即不得干涉审判活动。(23)其次,是要求在办理刑事案件过程中,人民法院、人民检察院以及公安机关“应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”(24)。但是,宪法并未明确人民法院有权通过审理行政案件积极地监督行政机关执行法律、履行职责。对于如何监督行政权的行使,宪法主要提供了如下两个途径。首先,是人民代表大会对行政机关的监督。例如,全国人大常委会有权监督国务院的工作、有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规等。(25)其次,是公民的监督。《宪法》第27条规定,一切国家机关和国家工作人员必须“接受人民的监督”;第41条规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员,“有提出批评和建议的权利”、“有提出申诉、控告或者检举的权利”。同样,法院也并未被明确地定位为行政权的监督者。

   行政诉讼制度的萌芽和最终确立完全是通过全国人大及其常委会的立法活动实现的。宪法实施之后,行政诉讼制度的破冰之旅首先是由全国人大常委会完成的。1983年,在制定《海上交通安全法》过程中,全国人大常委会克服来自交通部的阻力(26)最终在该法中赋予当事人在法院起诉海上交通主管机关的权利,(27)而立法者所找到的宪法依据便是第41条。(28)

   众所周知,最终将行政诉讼制度予以体系化确立的是1989年由全国人大所制定的《行政诉讼法》。(29)全国人大常委会副委员长王汉斌开宗明义地重申,《宪法》第41条是该法的制度基础。尽管第41条是基本权利条款并因此在很大程度上体现了行政诉讼制度的权利保障功能,但《行政诉讼法》还是将“保证人民法院正确、及时审理行政案件”(30)作为其首要的立法目的。显然,立法者清醒意识到行政诉讼制度的确立实际上对司法权与行政权之间的关系进行了重新的配置和调整,而这恰恰是宪法文本尚未涉及的内容。

在监督的方式和强度的设计上,立法者充分平衡了督促依法行政与维护行政管理权威和效率这两个并行不悖的价值。因此,该法首先通过受案范围的设计对司法审查的广度做了较为明确的界定,特别是排除法院对四类案件的审查。立法者认为,(点击此处阅读下一页)

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