周其仁:土地财政功不可没 遗憾的是只改了一半

选择字号:   本文共阅读 795 次 更新时间:2014-08-06 09:44:48

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周其仁  

  
改革的逻辑

   在改革的逻辑中,改革永远是两层——底层和上层。现在的问题是,这两个层次往往碰不到一起,在很多情况下,是底层有行动,上层却没有吸纳,造成的结果是,政策看起来挺好,但起不到应有的作用

   中国新一轮经济体制改革箭在弦上,引而待发。

   然而,近年来经济逐步走出高速增长曲线,各种社会矛盾也在逐步增加。“强刺激”与“温调控”均无法摆脱体制和制度因素带来的根本性制约。

   改革的重要性已成共识,蓝图已经绘制,然而方法论仍未明晰,这缺失的一环,正是改革进程中的一大障碍。

   回溯既往,中国30余年来的改革开放带来翻天覆地的变化,但不容回避的是,过往的改革出于种种考虑,难言彻底,遗留问题至今仍在经济生活中如影随形,并且屡屡将已经实施的改革拖回计划之路。

   在如今这个关键节点,各界正在掀起一场关于改革整体思路和方式的讨论。

   《财经》此次遴选的周其仁和范必两位学者,一位是始终身处改革前沿的著名经济学家,一位是深切了解改革实践的新锐领军人物,他们分别就如何防止新的“半拉子改革”,以及如何破除条块分割体制对于改革的禁锢发表见解,在此刊发,以飨读者。

   ——编者

    

   改革为什么那么难

   “半拉子改革”是中国20年改革中值得玩味的现象。

   1988年宪法修正案,所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让,土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。

   中国只有两种土地,政府手里的国有土地,农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让,没有特别强调只针对国有土地。

   为符合宪法的要求,同一年《土地管理法》也得到修订,明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转、转让,但后面它加了一句话,叫具体办法由国务院制定。

   两年后,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下称《条例》)姗姗出台。至此,城镇国有土地转让有了依据。然而,农村集体土地转让的办法直到今天也没制定出来。一征求意见地方就不同意:不能让集体土地进入市场,否则,征地的难度就大多了。

   这个“肠梗阻”就一下卡到了今天。

   虽然今天大家都批评土地财政,但实际上它是功不可没的。在改革开放的过程中,如果没有土地财政,如果不把地变成钱,我们今天好多东西都是没有的。但是令人遗憾的是当时的改革改了一半,政府的地市场化了,农民的地不行,只能按照老办法,征用以后变成国有土地才进入市场。等于有一个现行法律给政府的空间,这只手去征,另一只手去卖,中间的差价是如此之大,所以带来了一系列的问题。

   在《改革的逻辑》一书中,我问了几个问题:第一,我们这个改革为什么需要改这么长时间?计划经济才实行了多少年,从1953年国民经济恢复以后第一个五年计划,到1978年改革开放启动,期间中国还有大跃进,还有国民经济调整。如果把这些调整抛掉,计划经济在中国也就搞了20年,而中国的改革已经改了35年了。

   改革为什么那么难?原因在于“半拉子改革”。再拿土地问题来说,如果当年直接彻底市场化,那好办多了,因为谁也没有从半拉子市场化当中尝到过甜头。当初只改了一半,再加上甜头这么大,后来再想改另一半时,当然就改不动了。

   可以肯定“半拉子改革”是不行的,哪个口子都可以出大问题。土地改革在上世纪80年代初就已经提出,至今已经30多年了。1987年,土地使用权拍卖第一槌在深圳敲响。半年以后,上海拍出第一宗地。但直到1988年全国人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法,使得集体土地入市问题就搁置下来了。

   在一些人看来,农民土地不能市场化。农民把地和房都卖了,住到哪去?甚至有人担心,土地一旦流转了,农民就会拿着卖地的钱去赌博了。但如果这个逻辑成立的话,那大家都不应该领工资,应该发肥皂、发馒头、发毛巾,以防止人们领了钱乱花。现实之中如果确实有人卖了土地去赌博,是不是要因为这个个案就把大部分不赌钱的人的权利剥夺掉?在我看来,这都不是不让农民土地入市的理由。

    

   如何打破僵局

   现在有这样一个现象:在全国范围内不能形成统一的政策意见,政治家也下不了决心,于是就有了“试验区”。这些年来,我和我的同事还有同学,去看过不少“试验区”。它之所以存在,是因为在中国,需要完全靠经验去说服人,这是有不少局限性的。如果没有希腊民族的抽象思维能力,几何中很多概念就很难定义出来。比如,直线就是两个点之间最短的线,平行线就是两条永不相交的直线。这样简单的几句话,就可以把世界上各种各样的线都推导出来。但显然,中国人不是这样思考问题的,一定是经验先行的。比如刻舟求剑,读过这个故事的人一辈子忘不了,其实故事中的道理也完全可以用抽象语言表达出来。

   推此及彼,让农村土地进入市场进行流转会有什么结果?我后来到成都去看,到重庆去看,到长沙去看,到嘉兴去看“两分两换”,也包括到深圳去看。看过以后就会知道,中国改革的希望是在地方。有的人面对难题,可能会说,算了,这个事改不了,认命吧。但终会有人不善罢甘休,开始想办法解决。一个办法不行,试另外一个,再不行打擦边球,更厉害一点的在法律的缝隙里找到实践机会。

   像在台资集中的昆山,早年时,10万台湾商人在那里定居,生意很好,但厂房不够用。由于开发区需要国家批用地额度,跟不上需求,商人们就拿着钱同周边的村庄商量:你把土地变成厂房,我就付你租金。眼看着钱送上门来,一个支部书记开始研究法律,发现农民办企业是可以的,还有一条说跟其他方联办企业也是可以的,于是就向国土局打报告说要跟台资联办企业,并跟台商签署房屋租赁合同。后来当地土地紧张了以后,新的土地政策下来,明确了可以建厂房,但需要找出耕地来占补平衡。村里想出了应对的办法,将村里的零散土地复垦,变成耕地,腾出一定的亩数,这样既盘活了土地,又符合政策。

   我访问过一个村支书,是村里的领袖人物,他跟我讲的话我今天还记得。他说钱就在门口,地在我们脚下,怎么就弄不来这钱?

   但是严格按照法律细究起来,这种做法是违规的,集体土地是不能出租的。集体土地只有收归国有后,国家才把它批租出去。

   到2007年,国家批准成都设立改革试验区时,情况就好了一点,政策允许在土地和金融方面先行先试。试验区成立的第二年,就发生了汶川大地震,当时都江堰很多农户的房子垮塌了,这种情况下逼出一个新的政策,中央要求成都用城乡统筹改革的方法做好灾后重建工作。随后,成都出台了灾后农房联建政策。地震虽然让房子塌了,但土地还在,城里人看中这个地方,愿意投资。于是,农村的人出宅基地,城里的人出钱,联合建房,占地面积不能超出宅基地。市政府要求,城里人必须先把农民的房屋建好,才能建自己投资的房。

   成都夏天很热,但都江堰的青城山非常凉快,很多城里人到夏天时就把父母送到山里避暑,但城里人并不喜欢农民的房子,所以有联建的意愿。我们后来帮着计算了一下,农民的宅基地40年使用权转让给城里的投资者,一亩地折合164万元,普通农民过去哪见到过这么多钱?

   最初的尝试成功了,后来就举一反三,当地发现不光可以一对一,还可以一对多、多对一,最多的时候,12户人家一起来联建。案例多了起来,成都还成立乡村规划司,下乡帮助联建者去做规划。

   钱是城市人投资,却不是完全援助,投资者从中也获得了利益。发展到后来,通过这种方式建起了乡村酒店和开发园。对于投资者不愿意去的那些土地,当地人则想了一个办法,把盖在上面的房子拆了,之下的土地复垦成耕地,把原来盖房子的权利抽出来到城里去卖,买到这个权利的人就可以在城市地贵的地方落下去。

   大家都知道,土地、房屋是不动产,但经过这样一设计,它们都变成动产了。所以说,基层真是有办法。

   重庆更厉害,每年两三万亩“地票”卖给城市。城市的好处在于,地票不占用地指标。具体操作是:先把地票腾出来,比如卖价是22万元人民币,其中减去3.7万元整理土地的成本,剩下的部分85%归农民,15%归集体。用地人买到地票后,就有权在城市规划区内落地,如果落在农业土地上要给使用权所有者补偿,之后可以搞建设。

   重庆为什么可以这么做呢,因为它的35个区市县中,偏远地区的农民很穷,大多外出打工,十室九空,房子缺乏维护后变得很破败。地票制度施行后,几万户农民受益。

   在地票制度中,谁都得到了利益,农民、村集体直接从土地获得了收益。而企业也可以使用土地,比如一家民营企业想建个加油站,有个地票市场就有了可能。而政府在当中可以通过征收个税和交易税,把土地增值收益中应该归公的一部分拿回来。

   再看看深圳,虽然已经全部是国有土地,但农民连夜盖楼,他们叫“种楼保地”,这种房屋没有规划,存在消防等隐患。但是政府跟农民谈不拢,政府说这个地是国有土地,农民说地上盖的房子是我的,最后的结果是这块地谁也不能合法利用。

   最后借着土地改革,深圳成为全国第二轮土地改革试验区。一块土地拿到深圳土地交易中心去卖,卖出来10多亿元,政府拿70%,农民拿30%。农民觉得很吃亏,要求在这基础上,再从地上开发形成的物业中分得两成,政府同意了。三成的土地收益加两成的物业,可以年年收租金,对很多农民来说是拥有一个永久资产的收益。后来农民还觉得吃亏,就向政府提出要求,土地要定向拍卖给某家有潜力的公司,他们可以用三成的现金买它的股票,跟公司一起上市。从这件事情上可以看出来,农民的水平其实都不低。

   这样一来,各种利益寻找到平衡点,又是皆大欢喜。去年底,这套做法尝试成功后,又开始扩大试点。

    

   及时吸纳底层经验

   可以归纳一下什么叫作改革的逻辑。首先是只要现实中生产关系、上层建筑不适应生产力,一定有人会行动。行动中有愚蠢的,但是也有聪明的,甚至有妙不可言的,这都是中国改革的资源。但是,有了这些底层的行为,能不能上升为政策,上升为法律,还有一个改革环节是必不可少的,就是要完成合法化。这时候舆论、理论、推理、完善、领导者的判断都非常重要。

   在改革的逻辑中,改革永远是两层,底层和上层。底层出现了不适应一定会想办法,不论是记者、研究者,还是观察者,一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救国大计、战略,一旦贴近地面去看,肯定会有收获。

   中国的改革将会一步步走下去,停不下来。过去土地不值钱,现在可以筹资了,这是挺好的一步,但是迈的步子不一样大,有的地可以卖,有的地为什么就不可以卖呢?土地如此,国企如此,垄断行业如此,只要坚持改革开放,就没有一个领域是例外。

现在的问题是,改革的两个层次往往碰不到一起。在很多情况下,是底层有行动,上层没有吸纳,或者是政策挺好但不中用。因此,不论是执政者,还是理论界,需要有基本的共同信念:不能把多数老百姓放到非法的位置上去,对于底层的经验要及时地吸纳进来,变成体制的组成部分。(点击此处阅读下一页)

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