张明楷:刑事司法改革的断片思考

选择字号:   本文共阅读 5748 次 更新时间:2014-08-05 23:14:01

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张明楷 (进入专栏)  

  

    

   内容提要: 体制改革是使司法走上正轨的必由之路。在改革过程中,既要找出导致司法腐败、司法不公正、司法无权威等现象的深刻根源,也要重视形成这些现象的直接原因;既要充分考虑到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的各项司法改革措施的难度及其可能造成的负面效应,也要周全设计出相关的应对措施;既要明确长远之计,也要确定当务之急。在当下,就刑事司法而言,最紧迫的改革任务是要针对党政官员干预、罚没收入返还、考核指标泛滥、司法能力低下等问题采取强有力的治理措施。

   关键词: 司法改革;必由之路;长远之计;当务之急

    

   一、必由之路

   “美国的电视剧总是将警察、检察官与法官描写得很黑暗,但公众还是信任法官,其司法依然具有权威性和公信力;中国的电视剧总是将警察、检察官与法官描写得很伟大,但公众还是不信任法官,司法依然缺乏权威性和公信力。这是为什么?”当我在讨论课上提出这一问题时,一位已经是检察官的研究生所做的回答是:“人民群众的眼睛是雪亮的。”

   正因为人民群众的眼睛是雪亮的,我国司法存在的问题,再也不可能被官方媒体头版的正面报道隐瞒了。虽然部分官方媒体,总是积极报道各地司法机关如何采取积极措施促进司法客观公正,但很少有人相信其中的经验是真实的、有效的。事实上,我国的刑事司法一直没有走上正轨,人们早就意识到,必须进行司法体制改革,而且早就该改革。由于没有进行体制改革,又不得不解决浮在表面上的诸多问题,有关部门在原有司法体制下采取了一些措施。然而事与愿违,其中一些措施加剧了问题的严重性与普遍性,甚至使司法明显倒退。例如,政法委在设立当初,并不直接决定具体案件的办理结果,但近些年来,各级政法委普遍直接插手具体案件的处理。在具体层面上,一些原本不能定罪处罚的案件,在政法委的主导下能够顺利定罪处罚。最为典型的是,只要政法委召开“三长会议”,几乎任何不能定罪的案件都可以定罪,任何应当定罪的案件也可以不定罪。在宏观层面上,检察权、审判权的行使越来越不独立。如果没有党委或者纪委的同意,检察机关难以对任何一位处级乃至科级干部进行立案侦查。一位在某省检察院反贪局工作的检察官对我说:“我们连一位镇长、镇委书记都扳不动,只能扳动村长、村党支部书记。”检察机关与审判机关也越来越习惯于请示上级领导或者同级政法委,不愿意独立行使检察权与审判权。再如,为了防止冤假错案,促进司法客观公正,上级司法机关制定了与法官、检察官具有直接利害关系的详细考核指标。由不直接办理案件的人员主持制订的极不科学的考核指标,并没有减少冤假错案,反而扼杀了法官、检察官适用法律的能力,遏制了法官、检察官的正义感,提高了法官、检察官为自身利益考虑的积极性,导致冤假错案有增无减。

   重新“砸烂公检法”已不可能,司法体制已经到了非改不可的地步,体制改革是使司法走上正轨的必由之路。党的十八大报告明确提出“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法体制,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“推进法治中国建设”,其中包括“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”等内容。《决定》提出的改革内容让法律人看到了中国司法的希望。

   然而,司法方面累积的问题实在太多,恶性循环越来越严重。如后所述,要实现《决定》规定的改革内容,恐怕需要十几年乃至更长时间。而且,现在的改革很难找到一个突破口,即使找到突破口,能否依次顺利进行改革,也不无疑问。但是,许多问题绝不能一拖再拖,更不能再拖几年、十几年,否则,司法体制改革的成本更大,甚至可能导致司法体制改革的失败。

   本文的看法是,在司法体制改革的过程中,既要找到导致司法腐败、司法不公正、司法无权威等现象的深刻根源,也要找出这些现象的直接原因;既要充分考虑到《决定》规定的各项改革措施的难度以及可能导致的负面效应,也要周全设计出各项应对措施;既要明确长远之计是什么,也要知道当务之急是什么。在当下,治本固然重要,但是如果没有强有力的治标措施,治本就会步履维艰。

    

   二、长远之计

   作为长远之计,法治中国的建设,不仅要求政府受到法律的控制,而且需要一个强有力的、具有司法权威的独立司法部门以及一支献身司法事业、誓愿维护法律、公正裁判案件的司法队伍。《决定》所提出的一些改革目标可谓长远之计,而非短期内可以一蹴而就的。其中,一些改革措施具有相当难度,如果不考虑周全,就可能出现明显的负面效应。在此选择几项改革措施略作探讨,旨在说明长远之计的改革难度,决非反对司法改革。

   (一)司法独立

   司法独立,是指审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权检察权。《决定》指出:“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”按照相关人士的解释,《决定》的这一内容“剑指‘司法地方化’倾向……所谓‘司法地方化’,是指法院的人财物受制于地方,难以依法独立公正行使审判权。由于受地方保护主义干扰,基层司法环境不佳,跨行政区划案件和行政诉讼案件‘立案难’、‘胜诉难’和‘执行难’现象比较突出。法院常被视为普通行政机关……严重影响到司法形象。”之所以不是由中央统一管理,是因为“我国共有3500多个法院、近20万法官,所有法院的人财物都由中央统一管理,操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理,是相对务实之举。通过这项改革,各省法院人员、编制将由省提名、管理,法官仍按法定程序任免;法院经费将由中央和省级财政统筹保障。法院将更有底气、更有能力摆脱地方保护主义的干扰。”[1]然而,这项改革(以下简称“省级统管”)的难度太大,改革后也未必足以保证司法独立。

   “省级统管”的改革,并非短期内就可实现。“省级统管”的制度设计,就需要相当长时间的调查研究。例如,由省级的什么单位统管?如果法院系统由省高级人民法院统管,那么,上下级法院的关系是否违反宪法与其他相关法律的规定?这种改革会不会加剧法院、检察院内部的行政化?如果成立新的管理机构,会不会导致又增加了一个干预下级司法的机构?人财物由“省级统管”时,其他方面由谁管?这些问题不研究清楚,便难以全面启动改革措施。当然,众所周知,我们通行的办法是先试点,试点成功后再全面推行。然而,试点并不是绝对可行的办法。因为试点是短期的、小范围的,方方面面都在按照试点目的行事,旨在促使试点成功。但真正全面推行后,情况可就大不一样甚至恰恰相反了。

   如果“省级统管”的制度设计得不周全,必然出现消极后果。“现在广东,广州、深圳等发达城市和粤西地区的法官待遇和工作强度差别很大。广州法官每年大概要审理200多个案件,加上地方补贴,月收入能到8000元以上。粤西贫苦地区的法官一年只办几十个案件,月收入3000元左右。如果全省统一标准,也很难算得上公平。”[2]这种不公平的现象在有的地方已经出现。例如,北京市各区县的法官、检察官,只要级别相同,他们的工资待遇就相同。可是,有的区的法官、检察官每年办理200多起甚至更多的案件,而有的区县的法官、检察官办理的案件可能只有20多起。再如,同一特区城市(如珠海)的法官、检察官的工资因为所在的行政区不同而不同。但是,他们的工资在各自的行政区内一般不会低于其他公务员。然而,在“省级统管”后,可能出现的一种局面是,一个基层院的法官或者检察官的工资比改革前更少,也比同一行政区内的其他公务员的工资低。于是优秀的法官、检察官流失会更快。⑴“留下来的可能利用独立后的机会以腐败获得平衡”[3]。海关人事制度的改革就已经造成了人员流失。有的特区(如珠海)的海关人员因为工资低于同一行政区的其他公务员,一有机会就报考其他国家机关的公务员,而不愿意继续留在海关工作。这是“省级统管”改革需要特别注意的问题。

   有人针对上述问题提出:“由于中国城乡差别、地区差异的客观存在,还应当考虑一些城市‘收入高、消费高’的实际情况,采取一些变通的措施。可以将一些副省级城市、特区城市、计划单列城市等从省级统管的预算模式中独立出来,以照顾实际存在的不平衡现状。”[4]然而,即使是在同一(特区)城市统一工资标准,也未必能实现改革目的。因为同一副省级城市、特区城市、计划单列城市内的基层院所在的行政区的发案率、办案量等存在很大区别。由这些城市统管,未必能解决待遇不公平的问题。更为重要的是,“统管”的级别越低,司法独立的目标就越难实现。例如,现在经常出现利用程序实现地方保护的现象:一个原本应当由中级人民法院一审、省高级人民法院二审的案件,由于相关人员担心省高级人民法院改判,便改为由基层人民法院一审,中级人民法院二审维持原判,从而实现地方保护的目的。实行副省级城市、特区城市、计划单列城市单独管理后,上述现象必然明显增加,克服“司法地方化”现象的目的便不可能实现。

   更为重要的是,实行“省级统管”后,司法是否真的能够摆脱地方保护主义的干扰?在本文看来,“省级统管”对司法独立所起的作用是极为有限的。

   在人们习惯于干预司法的社会里,人财物由“省级统管”只能解决部分问题,而且只能解决小部分问题。实行“省级统管”后,法官、检察官的人财物虽然不由地方管理,但是,其家属、亲属总会在地方工作、生活,家属、亲属的工作与生活必然在诸多方面依赖于地方政府及其各个部门。一个依法独立公正行使审判权却使地方利益受到损失的法官,在当地难以成为受欢迎的人,其家属、亲属的工作、生活等必然面临诸多麻烦。正如有的学者所言:“当统一编制进行省内统管时,法院会突然发现法院的法官乃至院长的小孩要上幼儿园、上小学都成了很大问题,要收很高的费用。”[5]在我国,各项制度(如就业制度、户籍制度、教育制度等)都直接或者间接制约司法独立,如果不是全方位的改革,司法改革的成效将是微弱的。

   在地方法院、检察院人财物由“省级统管”后,地方党政机关为了地方利益乃至个人利益,不仅依然会直接向地方法院、检察院负责人或者办案人士“打招呼”,而且会向省级人民法院、检察院的负责人或者办案人员“打招呼”。这种“招呼”,是地方法院与检察院不可忽视和轻视的。因为在基层院与地方党政机关有着千丝万缕联系的情况下,即使在“省级统管”之后,许多司法问题(如群体性事件的处理、裁判的执行等)仍然需要地方党政机关的支持,许多事项(如档案管理、卫生管理、消防管理等)依然要受地方管理。如果地方法院、检察院不考虑地方党政机关的意见,那么,地方党政机关不仅不会支持所在行政区的司法工作,甚至会将诸多难以解决的问题推给地方法院、检察院,使得法院、检察院根本无法面对和处理。或许有人诘问:“你凭什么把地方官员想象得如此坏?”其实,我并不是将地方官员想象得如此坏,而是因为地方官员也有他们的考核指标,也有他们的难处,如果未能保护地方的经济利益与其他利益,他们也要承担相应的责任。或许可以认为,在现行体制下,他们在许多场合干预司法也是出于不得已。还是那句话:只有全方位的改革,才有助于司法体制改革的顺利进行。

此外,如果“省级统管”是由省高级人民法院管理下级法院、省级人民检察院管下级检察院,那么,下级法官、检察官独立行使审判权、检察权的设想,(点击此处阅读下一页)

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