林尚立:社会协商与社会建设:以区分社会管理与社会治理为分析视角

选择字号:   本文共阅读 833 次 更新时间:2014-07-22 16:19:02

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林尚立 (进入专栏)  

   【内容提要】社会协商是协商民主的重要组成部分,它基于政府与社会有机互动而形成,其使命就是通过表达、参与和沟通,协调党与群众、政府与社会的关系。社会力量的成长以及社会自治能力的提升,是发展社会协商的前提。为此,中国的社会建设,在加强政府社会管理的同时,还应该加强以社会为主体力量的社会治理体系建设,实现社会管理与社会治理的有机统一。

   【关键词】社会协商 社会建设

   协商是人类生活最基本的理性行为,在正常状况下,可以出现在人类生活的方方面面、各个领域。为了区别不同领域的协商,人们习惯从领域出发来界定协商,如军事协商、商务协商、社会协商、政治协商、国际协商等等。然而,本文所要研究的社会协商,并非简单地指社会生活领域中的协商,而主要指存在于国家与社会之间的,旨在平衡国家与社会关系、政府与民众关系的一种协商民主。在中国的官方文献中,它的源头是十三大报告中提到的社会协商对话制度。报告指出:"正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾,是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作,只有建立在倾听群众意见的基础上,才能切合实际,避免失误。领导机关的活动和面临的困难,也只有为群众所了解,才能被群众所理解。群众的要求和呼声,必须有渠道经常地顺畅地反映上来,建议有地方提,委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间,具体利益和具体意见不尽相同,也需要有互相沟通的机会和渠道。因此,必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解。"显然,这里的社会协商对话制度主要是安排国家与社会、政府与民众之间的协商对话,社会生活中的协商对话只是其中的一小部分。十三大之后的中国发展实践表明:中国发展越是走向纵深,越需要这种社会协商对话。在十八大明确提出建设社会主义协商民主制度的今天,社会协商不仅是社会主义协商民主制度建设不可缺少的组成部分,而且也是中国社会建设和社会管理的轴心机制。尽管十八大报告没有明确提"社会协商"这个概念,但不论对健全社会主义协商民主制度来说,还是对中国社会建设与社会管理来说,它的存在与发展都具有内在的必然性。本文将从社会协商的理论逻辑出发,区分社会管理与社会治理,探讨中国社会建设的战略布局以及社会协商在其中的重要作用。

   一、秩序:社会管理与社会治理

   对于人的生存与发展来说,秩序如空气一样,是最根本的,也是最重要的。人类的伟大之处就在于不仅能够适应秩序,认识和把握秩序,而且能够创造新的秩序,从而创造新的发展。可以说,秩序是人类文明成长的轴心。人类文明的所有成就,无不以尊重秩序、创造秩序为逻辑起点。

   运动是生命的本质。有运动,必有交往,因而,交往是生命存在的根本形式。作为一个自然体,人类首先交往的是自然,于是,自然秩序就成为人类生存与发展的首要秩序;作为一个社会体,人类必然存在人与人之间的交往,社会秩序由此形成。人与自然交往孕育出人的生产活动,人与人交往孕育出人的社会生活,在马克思看来,生产是决定性的。有什么样的生产,就有什么样的生活。"个人怎样表现自己的生活,他们自己就是怎样"①。人在生产与生活中所建立的一切关系的总和,就构成人类赖以存在的社会。所以,人与社会具有内在的一致性:人是一切社会关系的总和,与此同时,社会是人的一切关系的总和。这种关系,既包含人与自然的关系,也包括人与人的关系。

   社会无疑是一个秩序空间,其基础是人的生产与生活,体现为自然秩序与社会秩序的有机融合。不同族群的语言、信仰、习俗、礼仪等等就是这种融合的产物,起着定位个体、维系族群、创造生产、建构文化的作用。②人的生产与生活,不仅渴望秩序,而且也渴望发展。秩序与发展都是人类生命的本质要求。人对发展的追求是无限的,而对于无限的追求来说,秩序无疑是一个限制力量。为了平衡秩序与发展,并使其成为相互促进的关系,人类就从自然秩序与社会秩序出发,建构一个能够在整体上平衡秩序与发展的公共力量,这就是国家。恩格斯认为,国家是源于社会,但同时又高于社会的力量,其使命就是将人类生产与生活因追求发展所产生的冲突控制在秩序的范围之内,③一方面避免人类赖以生存的社会解体,另一方面使社会所包含的各方面力量都获得最大限度的发展可能。国家由此与社会相伴而生。

   由此可见,国家是社会的产物,没有社会,就没有国家;国家的使命是维护社会的秩序,保障社会的发展。然而,国家虽然是社会需求的产物,决定于社会,但它必须作为超越社会之上的力量才能起作用,这就使得国家往往会异化为奴役社会的力量。在这种奴役中,掌握国家权力的统治力量,会将自身的意志转化为国家意志,并强行地主宰社会,使社会内在的秩序发生变异,使社会失去自我协调与管理的基本功能。人类文明史发展一再证明,表现为极权专制的国家统治,摧毁的不仅是社会,而且包括国家本身,因而都不是常态,自然也不可能长久。④

   恩格斯指出:国家是文明社会的概括。⑤虽然它以强力为基础,有消极的一面,但从积极的角度讲,国家是人类追求秩序与发展所形成的伟大创造,既是秩序的力量,也是发展的力量,其基础是社会,其使命是维护、保障和促进社会的进步与发展。而任何社会的进步与发展,都必然要创新社会秩序体系,深化社会建设。因而,社会建设是国家内在的使命,其现实任务就是创造合理的社会秩序,保证人与社会的共同发展。⑥在正常的历史发展进程中,不论是古代还是现代,不论是君主专制政体还是民主共和政体,国家都力图从社会现实出发,建立一个既能使社会发挥作用,又能保障国家地位、发挥国家作用的关系。以中国传统帝国为例。尽管中国传统帝国是君主专制国家,但中国传统的治国之道从一开始就很明确:国家乃集家而成,民为邦本,本固邦宁。所以,治国要护本。唐太宗由此悟出的治国之道是:"治国与养病无异也。病人觉愈,弥须将护,若有触犯,必至殒命。治国亦然,天下稍安,尤须兢慎,若便娇逸,必至丧败。"⑦所以,不论国家多强,都不能替代社会。实际上,失去了社会力量,国家力量再大,也是独木难支;相反,如果国家能够和社会共同发挥作用,国家就能借社会之力发挥更大的作用。这就需要国家的运行能够与社会内在秩序相协调,并充分发挥社会自身的作用,促进社会的协调与发展。历史与现实一再证明:真正强大的国家,都是在这方面有积极建树的国家。

   但在前现代社会,由于人的独立与自主有限,所以,基于人的生产和生活所构成的社会无法形成对国家的自主性。在这样的情形下,国家与社会的关系就缺乏内在的制度性安排,往往取决于统治者的意志。进入现代,随着人的主体地位的逐渐确立,社会真正成为决定国家的力量,获得了稳定的自主地位,从而在民主条件下与国家形成了相对独立的关系。市场经济使社会的独立性和自主性获得了相应的经济基础和制度条件。社会对国家的相对独立,也就同时意味着国家对社会的相对自主⑧。国家与社会的二元结构,使社会独立性与自主性有了制度性保障,于是,体现为社会自我组织、自我管理与自我服务的社会自治成为现代国家必须具备的基本要素。这意味着在现代化和民主化的条件下,社会建设的力量,除了国家,还有社会本身,在一定条件下,社会力量作用的发挥更为基础和根本。为了区别这两种力量在社会建设、社会秩序建构中的作用,本文将从国家角度出发,基于国家权力建构社会秩序的努力,视为社会管理;相反,从社会角度出发,基于社会自身力量建构社会秩序的努力,视为社会治理。虽然两者出发点不同,但它们实际的运行,都离不开对方,换言之,不论社会管理还是社会治理,都内含有国家与社会的合作,只是各自的逻辑不同。因而,社会管理与社会治理是完全能够互动与合作的。

   本文之所以要区别基于国家力量的社会管理与基于社会力量的社会治理,是因为在现代化的条件下,人们生产和生活所赖以存在的社会秩序体系,比任何时候都迫切需要国家力量与社会力量的共同作用。这与现代化条件下,人的生产与生活处于三重对立统一状态有密切关系:其一是独立与依赖的对立统一。现代化给每个人创造了独立自主发展的空间,人们不仅离开乡土,而且离开传统的家庭,成为自由的劳动者和社会个体。然而,这种自由是以失去自然与家族共同体所提供的生存保障为前提的,因而,在获得自由的同时,也产生了对政府提供社会保障的内在依赖,并在这种依赖中不得不接受政府的一定规范与限制。其二是多元与一体的对立统一。伴随着市场化以及个体化而来的一定是社会利益的多元分化。多元成为现代社会发展的基本特性。然而,这种多元趋势之所以能够持续进行,并能在一定条件下给社会带来活力与创造力,是因为这种多元是在现代国家一体结构中展开的。创造一体化是现代化国家的基本使命,体现为主权、宪法、制度、市场与认同的一体化。国家建设不能创造与维系一体化的现代国家体系,社会的多元分化就可能成为分裂与解体国家的力量。其三是全球化与本土化的对立统一。进入21世纪,市场的力量加上日益强大的网络力量,使得每个国家与社会都不可避免地卷入全球体系,它们的生产与生活的诸多领域被全球化,要么成为全球体系的一个环节,要么被全球模式化。全球化不可抗拒,但完全全球化则可能使特定的国家与社会失去内在的独立性与生命力。因而,在顺应全球化的同时,各国也都努力维护和开发本土化的资源,以维护国家的民族特性、文化力量以及制度优势,以激发特定民族的创造力和贡献力。

   这三重对立统一,使人处在既需要社会又需要国家之中;使不论是社会还是国家,要有所作为,都必须以对方的有效作为为前提。这决定了创造新的生产与生活秩序的社会建设,仅仅依靠国家或社会的单方面力量,或者说仅仅遵循国家或社会的单方面意志是不够的,也是不现实的。要创造良好的社会秩序并促进相应的发展,就必须同时依靠国家与社会的双重意志与双重力量的共同努力。从国家出发,国家将通过社会管理创造社会秩序;从社会出发,社会将通过社会治理创造社会秩序。两者的合力是社会建设的基础与动力。社会管理就是国家基于法律、公共权力、政策、资源作用于社会所创造的社会秩序,是国家积极组织社会、服务社会以及协调社会的过程与行动。社会治理与社会管理的差别不在于是否有政府在其中起作用,实际上,不论社会治理还是社会管理,都不能没有政府的作用,而在于社会治理中的政府作用,是基于社会的需求而形成的,社会管理中的政府作用,则主要是基于国家或政府对社会发展的要求而形成的。

   必须指出的是,从英文的字面上看,"治理"(governance)与传统所说的"统治"(government)差别不大,它们本质上都需要通过政府实现。虽然治理离不开政府,但这并不意味着"治理"的轴心就是政府。从现代政治逻辑来看,治理的轴心完全可以是社会。其理由有三:其一,在民主的条件下,政府的统治权力是基于社会民众的授权而形成的,必须尊重社会的意志。其二,在市场经济条件下,市场赋予社会自主配备资源和创造生产的能力,市场体制与市场法则成为政府必须尊重的对象。其三,在现代产权结构下,生产的组织者不是政府,而是社会,于是,社会成为财富创造的主体。政府的财政从根本上讲是基于社会购买政府的保障与服务而形成的。基于这三个理由,社会在接受政府管理的同时,也完全可以从自己的内在需求与意愿出发,要求政府提供相应的服务和保障,社会治理由此形成。所以,治理理论主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)指出:"更明确地说,治理是只有被多数人接受(或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系;然而,政府的政策即使受到普遍的反对,仍然能够付诸实施。……因此,没有政府的治理是可能的,即我们可以设想这样一种规章机制:尽管它们未被赋予正式的权力,但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。"⑨

强调社会治理的现代意义及其重要性,丝毫不否定社会管理的必要性与意义。这是因为人类进入文明时代以来,国家与社会始终是相伴相生的。现代化使这种相伴相生进入到既各自自主又相互依赖的理性状态,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国高校社会科学》(京)2013年4期

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