吴忠民:中国转型期腐败问题的主要特征分析

选择字号:   本文共阅读 2051 次 更新时间:2014-07-21 09:24

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吴忠民  

 

基于种种历史条件和现实条件,同以往不同的历史阶段以及别的国家和地区相比,中国转型期的腐败问题呈现出一些明显的特征,主要包括:腐败问题的波及面十分广泛,横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域;腐败问题出现了某种固化现象,并对社会结构的进一步演化具有某种消极的影响;群体性腐败色彩明显,给反腐败带来了一定的难度;腐败问题与鼓励试错的改革背景交织在一起,有时会借试错(探索)的名义和理由出现甚至是扩张起来。反腐败的有效途径在于标本兼治。治本性的反腐败至关重要:能够确保反腐败不陷入歧路;能够巩固治标性反腐败的成果。治标性的反腐败有着十分重要的意义:能够对腐败问题不断保持一种压力和声势;能够积小胜为大胜;能够为法治社会的建立进行有效的铺垫。

中国社会目前正处在一个由传统社会向现代社会、由计划经济体制向市场经济体制的急剧转型时期。在这样的急剧转型期,社会成员的利益意识普遍增强,形成了一种普遍的强烈的经济利益冲动。“人民群众的物质文化需要不断提高并更趋多样化,社会利益关系更趋复杂”。“各种思想文化相互激荡,人们受各种思想观念影响的渠道明显增多、程度明显加深,人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强”。[1]当前,社会规则体系正处在一个重建的过程中,换言之,在不少领域存在着规则空档之处。重要的是,中国的改革开放是在政府主导下推进的,政府在中国转型期扮演着至关重要的角色。正是在这样的历史条件下,中国转型期的腐败问题开始形成、扩张。同以往不同的历史阶段以及其他的国家和地区相比,中国转型期的腐败问题呈现出一些明显的特征。

 

一、腐败问题的波及面十分广泛

改革开放30多年来,中国的社会经济取得了举世公认的巨大成就,但同时也应看到,中国目前出现了大量的腐败现象。正如习近平同志指出的那样,“在肯定成绩的同时,我们也要看到,滋生腐败的土壤依然存在,反腐败形势依然严峻复杂,一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决。”[2]腐败问题波及面之广泛,是新中国成立60多年来最为严重的时期。无论是从纵向官员职级的角度看,还是横向所涉领域的角度看,均说明了这一点。

从纵向官员职级的角度看,被查处的腐败问题官员,包括了上至省部级官员(含省部级以上)和下至科级官员乃至“村官”等各个职级的官员和“准官员”。从1986年至2012年,一共查处省部级腐败官员134人,平均每年4人以上。这些人当中,包括政治局委员陈希同、陈良宇、薄熙来以及副委员长成克杰。在国家部委局中,铁道部、国土资源部、药监局是省部级腐败问题官员被查处人数较多的单位。东部经济发达地区及沿海地区涉及腐败的省部级高官明显多于中西部地区,广东查处的人数最多,为8人。[3]2013年一年(截至12月10日),被查处的腐败问题省部级官员达到了创纪录的18人。[4]据公布的数字显示,这些省部级腐败问题官员涉案金额多在几百万元、几千万元。比如,中国石油化工集团公司原总经理陈同海受贿金额高达1.9 573亿元,被判死缓。[5]地厅级腐败官员也是为数众多。杭州市原副市长许迈永收受、索取他人财物共计1.45亿余元,侵吞国有资产5 300万余元,被判死刑。[6]原铁道部运输局局长、副总工程师张曙光涉嫌受贿4 700余万元被提起公诉。[7]被查处的腐败问题县处级官员更是数量巨大。仅2011年一年,被处分的县处级以上干部就有4 843人,被移送司法机关的县处级以上干部777人。[8]值得注意的是,在中国转型期,出现了一种“小官大贪”的现象。一些基层官员或准官员,凭借手中的公共资源优势,获取了巨额资金。比如,原山西蒲县煤炭局党总支书记郝鹏俊被查获的3.05亿元违规违纪资金中,包括在北京、海南等地购买的房产38处,仅北京35套房合同房价款就高达1.7亿元;郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。这些惊人的“财富”主要来自郝鹏俊的大煤矿。[9]再比如,合肥市庐阳区海棠街道藕塘社区居委会干部刘怀寅收受贿赂近1 000万元;长丰县双墩镇花园社区居委会干部黄梅生涉嫌贪污受贿130万元。[10]

从横向所涉领域的角度看,腐败问题官员横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域。可以这样说,凡是有“寻租”空间的领域,就有腐败问题官员的身影;凡是“寻租”空间大的领域,腐败问题官员的表现就相对比较严重。一个明显的轨迹是,腐败现象由最初主要发生在商品流动领域,开始转向一些重要的资源部门、垄断性行业和资金高密集领域,如国企、房地产、财经、国土等。这些都是资金密集领域,而且这些领域都属于非充分市场化的领域,存在巨额的利润空间,加之这些领域缺乏强有力的监管,这就为腐败留下了巨大的隐患。特别是在国有企业改制、尤其是在国有资产出让过程中,一部分人利用职权相互勾结、巧取豪夺,大肆侵吞国有资产,导致公共资源的流失。[11]

另外,作为社会公正底线保障的司法领域,也出现了一些明显的腐败问题。根据1994—2011年的《最高人民检察院工作报告》相关统计显示,司法人员职务犯罪总人数从1993年度的1 804人,逐步攀升到1997年度的峰值4 771人,在经过五年的高位盘整后,自2006年开始逐渐回落到2 700人左右。[12]湖南郴州原市委副书记、市纪委书记曾锦春是司法系统比较典型的腐败官员。曾锦春单独收受他人贿赂共计人民币2 639.4万元,美元4.25万元,最终被判死刑。[13]

尽管上述被查处的腐败问题官员的情形已经是触目惊心,但需要说明的是,由于中国现阶段的法治不够健全,因而被查处的腐败问题官员只是腐败问题官员群体当中的冰山一角。

转型期腐败问题波及面十分广泛这一现象,给民众造成了广泛而深切的心理感受。有调查显示,“2011年有37.3%的人认为目前腐败现象很严重,有36.9%的人认为腐败现象比较严重;2013年仍有33.7%的人认为目前腐败现象很严重,有41.6%的人认为腐败现象比较严重。”“在问及当前最严重的社会问题时,有34.6%的人选择贪污腐败问题,在所列各项社会问题中居第四位,与2011年的调查结果持平。”[14](P113-114)

在中国转型期,腐败现象的波及面之所以会如此广泛,原因是多方面的,但就其主要原因而言,大致有这样几个:

第一,民众普遍的、强烈的经济利益冲动。改革开放以后,中国民众追求经济利益的举动具有了正当性。由于经济利益对每一位社会成员来说都是极为重要的事情,基本的家庭财富是每一位社会成员过上幸福生活的必备条件;加之大多数人经历过改革开放之前的几十年贫困生活,深知什么是贫困,对于贫困生活有一种近乎本能的恐惧,急于摆脱和防止贫困。这一切,使得中国民众特别看重经济利益,对获取财富充满了热情,因而表现出一种前所未有的普遍的、强烈的经济利益冲动。

第二,社会规则体系的不健全,使得大量社会成员无章可循。在中国社会的急剧转型时期,有一个明显的特征,这就是:旧的规则体系不是很管用了,而能够同现代社会和市场经济相适应的新的规则体系还没有系统地建立起来。中国目前正处在规则体系的重建时期,或者说,从一定意义上讲,中国社会目前处在规则的真空时期,社会经济领域往往缺乏正常的秩序和健全的规则体系,规范的社会利益协调机制呈现出一种缺失的状态。[15]这就容易造成社会成员无章可循、各行其是的行为方式。《中国青年报》社会调查中心所做的一项民意调查显示(4 371人参与),36.4%的人指出,当前社会中,几乎每个人都有不遵守规则的行为;59.9%的人认为不遵守规则的人“很常见”。81.5%的受访者认为,在当前社会,不守规则的人比守规则的人更易成功。仅5.5%的人对此表示“不认同”,13.0%的人觉得“不好说”。[16]

第三,公共权力过于强大,难以得到有效的制约和监督。中国的现代化是政府推动型的现代化,其重要特征就是依靠政府的作为来推动市场经济的建设、推动政治民主化的建设、推动社会建设,特别是在现代化的早中期阶段更是如此。这就不可避免地出现了一个悖论:一方面,公共权力有着自我扩张的本能,需要予以制约和监督;另一方面,在法治社会、制度体系建成之前,社会的正常运行和发展必须进行下去,因而还必须依靠政府的推动来实现现代化。换言之,在中国转型期这样一个特定阶段,尽管缺少有效的制约和监督,但公共权力必须存在,必须做事情。这样一来,客观上看,公共权力往往表现出两重性:政府的推动是现代化前行的基本保证,同时,缺少有效制约和监督的公共权力往往成为催生腐败现象的根源。

由上可见,普遍的强烈的经济利益冲动加上无章可循的行为取向,必然会形成一种涉及面广泛的“搭便车”的短期套利意识;进一步看,这种短期套利意识同缺少制约和监督的公共权力结合在一起,就会催生大量腐败问题的大面积出现。

 

二、腐败问题出现了某种固化的现象

中国转型期的一项重要内容是社会结构的演化,而腐败问题是同社会结构的演化,包括原有社会结构的改变和新的社会结构定型过程相伴随的。随着社会结构的演化,腐败问题也因之具有了某种结构化的特征,并对社会结构的进一步演化具有某种消极的影响。

中国转型期腐败问题某种程度的结构化,十分明显地表现在公共权力群体自身利益的固化和膨胀。

第一,这一群体成员收入及福利待遇优于其他职业群体。与其他职业群体相比,如果单从工资收入看,公务员收入属于社会平均水平偏上,还不占有明显的优势。但是,如果从待遇的稳定性和隐性福利待遇来看,公务员群体则具有明显的优势。一个人一旦获得公务员的职位,就很难被辞退而陷入失业的境地。公务员的隐性收入也是一项不可忽视的福利待遇。公务用车的改革,使大量公务员多了一项别的职业群体所没有的“车贴”收入。比如,从2009年起,杭州市开始了大规模的公车改革,开始发放“车贴”,将普通公务员至局级公务员分为300元到2 600元9个档次,交通补贴每月直接打入公务员市民卡,可以用于乘坐公交车、打的、加油等各项交通事务支出。[17]另外,还有两件事情应当引起人们的注意。一是住房。住房是目前大多数居民家庭财富当中最为重要的部分,公务员大都曾获得过福利性分房。这种福利性住房的价值随着房价飞涨已增值了不少倍。即便是现在名义上已经停止了福利分房,但不少地方、不少部门通过一些“变通”的方式,如“集资建房”、“单位自建经济适用房”的名义开了政策口子,为本群体成员谋取住房福利。二是养老保险。“公务员的最大优点在于工作时不需要缴纳养老保险,但退休后的养老金替代率(80%—90%)却大大高于企业职工(40%左右)。”[18]

第二,行政部门利益化。一些行政主管部门和地方政府,利用审批、罚款、收费等公共权力,扩张本部门本地区政府的利益。2006年的国家审计报告发现,权力收费的现象比较突出。抽查26个部门所属的138个单位的收费情况发现,有5个部门将享有的收费权转移、分散到下级单位,涉及收费4.84亿元,仅2005和2006年,这些单位就因此受益1.15亿元;有12个部门所属或管理的28个单位依托部门的权力、影响及公共资源等收取费用,涉及45个收费项目,仅2006年收费就达3.37亿元,比上年增长10.8%。有调查表明,收费已成为一些部门所属单位最为重要的资金来源,有的甚至依靠收费生存,有些单位收费资金管理比较混乱。[19]再比如,不少地方公路乱收费现象比较严重。“2008年,国家审计署曾对国内18个省份收费公路进行了审计,发现辽宁、湖北等16个省份在100条公路上违规设置收费站158个,至2005年底违规收取通行费149亿元。浙江、安徽等7省份提高收费标准,多征收通行费82亿多元。”[20]

第三,高昂的行政成本。中国恐怕是世界上行政成本最为高昂的国家。这里用两组数字来说明这一问题。一组数字是,有学者根据历年的《中国统计年鉴》计算发现,“我国行政成本呈较快增长的态势。财政支出从改革开放初期1978年的1 122.09亿元上升至2009年的76 299.93亿元,这意味着行政成本增长了68倍。在此期间,我国经济高速发展,GDP 增长速度基本都维持在10%,但行政成本的增速却远高于GDP增速。除1980年外,行政成本增速基本上都超过了GDP的增速,而最近几年也都基本维持在20% 以上。”[21]另一组数字是,“从改革开放初期的1978年至2003年的25年里,我国行政费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重,在1978年仅为4.71%,到2003年上升到19.03%,这个比重比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9% 分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。”[22]此外,中国的“三公费用”即公款用车、公款吃喝、公款出国的费用大数千亿元之巨,位列各个国家之首。

腐败问题某种程度的结构化,还表现在公共权力群体(政治精英群体)成员同经济精英群体成员之间的利益结盟。如果说前述公共权力群体自身利益的固化和膨胀现象主要是公共权力群体“单干”的话,那么,精英群体之间利益结盟这一现象则是“合伙”干的。

应当承认,改革开放以来,中国的精英群体就总体而言得到了长足的发展。精英群体不但实现了经济精英群体、政治精英群体(公共权力群体)以及知识精英群体同步化发展的局面,而且精英群体的职业化水平、专业化程度得以大幅度提高。同样还应看到的是,公共权力群体(政治精英群体)与经济精英群体之间出现了某些利益结盟的现象。这主要表现在:

第一,公共权力群体与经济精英群体在某些重要利益方面的分享。这种利益分享主要是指,对于政治精英群体成员能够掌控、有着重要经济利益空间,同时又必须经过经济精英群体成员开发经营的事项,经济精英群体成员从中“寻租”并获得高额利润甚至是暴利,而政治精英群体成员则通过公权进行设租以分得一部分“寻租”收入。[15]这突出表现在两者在房地产领域的联手举动。通过房价飙升,政府可以获得高额土地出让金以及城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等等,从而大幅度扩充地方上的实际财政收入,形成一种颇具中国特色的“土地财政”;而房地产商则能够获得难以想象的高额利润。国土资源部的统计数据显示,2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元,刷新了2011年3.15万亿元的历史纪录。[23]有经济学家指出,“据农口专家估计,通过出售从农民征用来的土地,各级政府能够拿到的土地差价总额高达20万—35万亿元,这么大规模的财富被各级政府官员控制,可见‘寻租’空间有多大。所以跟土地有关的腐败官员可以说是前仆后继。”[24]

第二,公共权力群体向经济精英群体的政策倾斜。一些地方政府对企业主通过政策的倾斜,向对方输送了巨大的利益,而自己则满足了政绩指标上的需求,一些腐败官员还得到了“好处费”。在这方面,特别能够引起人们关注的是国有企业转制过程中,国有资产的流失以及一些地方政府招商引资过程中对资方过于优惠的政策。在国有企业转制过程中,国有资产出现了向新的企业主一方严重流失的现象。比较典型的事例是,浙江省绍兴市的一家热电厂是国有与集体合资的股份制企业,属优质企业,转制前一年企业实现销售收入6 000多万元,其中上缴税收、折旧提留及利润就达1 300万元,净资产3 142.68万元。但在2000年,这家效益明显的热电厂就在转制中以48万元的价格“卖”给了19位个人。[25]

腐败问题的某种固化现象所造成的负面影响是广泛而深远的。第一,会使正处在定型过程中的新的社会流动结构出现某种固化的现象。合理的社会流动对于一个社会来说十分重要。只有保持着一种上行和水平流动渠道的畅通,才能使一个社会保持着必需的资源有效交换的局面,才能使一个社会充满活力,也才能使民众对未来充满希望。习近平同志指出,要“突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。”[26]而社会流动结构一旦出现某种固化的现象,则意味着民众的上行流动渠道受到利益藩篱、利益壁垒的阻碍。有调查显示,在中国现阶段,“城市居民对在中国通过个人努力实现社会地位提升的可能的看法出现了明显的分化现象,认为可能性大和可能性小的比例相当,分别为36.6%和36.2%。”“民众认为在中国人脉/社会关系(16.8%)、权力/地位(15.6%)是决定一个人成败最重要的因素。只有7.5%的人坚持认为个人努力是决定成功的最主要因素,但这一比例还不及机遇(12.6%)、运气(7.7%)和命运(7.7%)。”[14](P159)如是,不仅社会的发展活力会被削弱,而且民众对未来的希望也会程度不同地减弱,进一步看,这无疑会积累并加重社会矛盾问题。

第二,腐败问题的某种固化现象会催生社会利益结构失衡的局面。有学者指出,“权贵资本主义”或“官僚资本主义”已经成为一种现实的危险。[27](P396)此说法并非空穴来风。腐败问题的某种固化,意味着位居有利位置的群体往往可以以某种优势方式如权力,以其他群体利益受损为必要前提,让利益向自己一方倾斜。换句话说就是,此群体利益的扩张往往是以损害彼群体的合理利益为代价。于是,社会的各个群体之间便会出现一种非互惠互利的恶性互动而不是良性互动的局面,社会矛盾由之加剧。

第三,腐败问题的某种固化现象如果长期延续并发展下去,还会进一步加重腐败现象。这一现象所催生的某种不公正的社会结构一旦定型,就会产生某种有害的势能,为腐败问题的蔓延留下巨大的空间,而且随着经济总量的不断扩大,腐败问题总量会呈现出某种加速度扩张的情势。这一情形如果得不到有效的矫正,其后果的严重性很有可能会超出人们的想象。

 

三、群体性腐败色彩明显

中国转型期腐败问题有一个重要特征,就是群体性色彩较为明显。正如中纪委研究机构所指出的那样,“有的地方长期存在团伙性的腐败活动,涉案人数很多,活动范围很大。”[28]这对反腐败问题的开展,造成了不小的困难。这一特征至少表现在以下两个方面。

第一,“窝案”迭出。无论是高层还是基层,无论是在哪个地区,无论在哪个行业,只要是有权力存在的地方,总有“窝案”情形的出现。比如,2013年,国资委主任、中石油原董事长蒋洁敏,以及中石油大庆油田总经理王永春、中石油昆仑能源董事长李华林、中石油长庆油田总经理冉新权及中石油总地质师王道富等已被政府有关部门调查。中石油众多高管涉嫌贪腐,此事被人们称为“中石油窝案”。

第二,违法违规的集体腐败活动时常出现。在中国现阶段,不难看到的一种现象是,只要事关切身利益,特别是面对数量较大的利益,哪怕是违法违规,相关者无论是官员还是百姓有时会集体参与。前面曾提及的《中国青年报》社会调查中心所做的一项民意调查还显示,受访者中,78.3%的人承认自己参与过不正当竞争。[16]如果再加上参与过不正当竞争却没有承认者,这个比例应当说是很高的,差不多达到了“绝大多数人”的量级。比如,广州市白云区前几年“两违”(即违法用地与违法建筑)建设最疯狂时,几乎成为一项全民运动。如果哪个本地人不能弄两栋房子起来,还会被邻居嘲笑没本事。81名干部为此而被查处。[29]

中国转型期腐败问题之所以具有较为明显的群体性色彩,其主要原因大致有以下几个:

第一,法治不健全。从总体来看,中国是一个人情社会,是一个人治社会,而不是一个法治社会。应当承认,随着现代化和市场经济进程的推进,法治建设也开始启动,并取得了明显的成效。但也需要看到是,中国真正法治社会的形成尚需要一个过程。在这个真正法治社会形成的过程中,民众的法治意识尚未真正地普遍确立起来,法治实施的力度和有效度不够,法律因之往往缺乏应有的权威性,法治空档比比皆是。而与之相应的必然是习以为常的潜规则盛行,潜规则在一个特定阶段成为影响人们日常行为的某种重要准则。这是群体性腐败现象存在的基本原因。

第二,“羊群效应”。既然法治意识不够普遍,不少社会成员往往就会缺少基本的定力;既然法律缺乏应有的权威性,不少社会成员对法律规定就往往会缺少敬畏的态度。凡此种种,会催生一种“羊群效应”式的从众心理,即跟着他人走,或者叫做“随大流”的现象。一些由于腐败问题而落马的官员就有着如是的心理状态。这些官员为了被自己工作环境中的成员认可,就免不了按照“潜规则”行事,即随大流。

第三,官员升迁制度不完善。不可否认的是,现在干部的升迁制度存在着不够完善之处。比如,有时干部的考核标准或者是过于看重GDP增长率,或者是过于看重该领导在本单位群众的民意测评。现实的情况是,从某种意义上讲,一个单位就是一个利益共同体。单位的员工十分重视改善自己的福利状况,希望单位领导在员工利益方面多办实事。有的单位领导深知这一问题的重要性,知道这一问题解决得如何会直接影响到自己在本单位的群众支持率,并且觉得只要不是为自己谋取利益,就是采用一些违规方式也无妨。于是,有些单位领导就采取私设“小金库”等违规方式,想方设法采用各种方式为本单位员工谋取福利。这是一种“主动违规违法”现象。

群体性腐败这一现象,给反腐败带来了一定的难度,有时会使反腐败陷入两难境地:如果严格按照法律法规规定,不论违法程度的轻重,对于所有违法违规者进行处理,常常是由于涉及人数众多而难以做到;如果以选择性执法的方式,只是处理其中的一部分人,则法律法规的权威性及普遍性就会程度不同地受到损害。

 

四、腐败问题与鼓励试错的改革背景交织在一起

分析中国转型期的腐败问题,不能脱离大的历史环境。从历史环境角度看,中国转型期的腐败问题往往是同试错问题交织在一起,换言之,鼓励试错的改革背景对腐败问题产生了不小的影响。

一个事实是,在中国改革发展过程中,试错与纠错长期交织在一起,虽然在不同的阶段两者的比重有差别。从某种意义上讲,既然要改革,就必然要鼓励试错。试错的含义是,鼓励探索,鼓励创造精神,并在一定程度上、一定范围内允许、包容探索中的一些失误和错误,甚至将之上升到“杀开一条血路”的高度来看待,以突破计划经济体制以及相关观念的束缚,拓展新的发展空间、新的经济增长点,寻找新的有效发展方式。在一些地区特别是经济特区,在一些领域,对于试错鼓励的强度甚至比较大。不能否认,试错的做法对于中国的改革发展特别是初期的改革发展有着很大的积极推动作用。

同时还需要看到的是,试错的做法在客观上会使一些人积极主动地寻找各种空档,以一些损害其他群体合理利益的方式方法,包括利用行政权力谋取私利的方式,来最大限度地扩张自身的利益甚至是获取暴利。换言之,试错的做法客观上自然会给一些违规违法行为提供一些依据,为腐败的滋生提供了一定的温床。比如,在20世纪70年代末至80年代,政府“开始允许机关、事业单位办一点自己附属的商业,来为职工发放奖金、津贴和解决子女从农村回城的就业问题。由于商业的利润很高,谁能得到办服务公司或者开商店的许可,谁就可以赚不少钱,于是形成了‘工农兵学商,一起来经商’的热潮。这在南方地区尤为突出。”[30]在20世纪90年代,一批人“主要通过企业承包、价格双轨制、炒原始股、炒地皮、国有资产股份制改造、权力资本化等方式获得巨额财富。”[31]期间,不少人借助公共权力的运作,在流通、金融、产权交易、国有企业转制、资源开采等领域,充分利用了价格“双轨制”以及大量国有企业急于脱手等种种机会,充分利用法律法规及政策不健全的制度空档,通过获取并倒卖紧俏商品的批文、收购倒卖土地矿山的批文、廉价收购企业承包权和转制权等种种违规违法方式,获取了高额利润,并催生了一大批腐败现象,而且腐败现象涉案金额越来越大。在21世纪初,房地产领域成为财富新的增长大热点,一些人在该领域获取了暴利,相伴随的则是大量腐败现象的出现。

如何看待并解释纠错与腐败问题交织在一起的现象?对此,不能脱离具体的历史情况来看待问题。1978年以后,改革发展已经成为中国历史发展的必然趋势,正像邓小平所指出那样,改革是一场革命。但问题在于,对于怎样推动改革发展,中国没有经验,心中没数,一切皆在探索之中,也就是要“摸着石头过河”。在改革发展初期,急需寻找经济发展的增长点,经济增长点是最为稀缺的资源,整个社会的导向也转向以经济增长为时代的中心任务,逐渐确立了“效率优先,兼顾公平”的政策取向,鼓励人们的试错行为尤其是在经济领域当中的试错。问题的复杂性在于,有时人们对“正确的”试错和“错误的”试错两者的范围难以界定。这样一来,腐败问题有时就会借试错(探索)的名义和理由出现甚至是扩张起来。再者,在改革发展初期,规则本身都是问题。法治几乎缺失,人们几乎没有法治意识。就是已有的许多重要法律规定也是滞后于时代潮流的。像是最为重要的法律即1982年制定的《中华人民共和国宪法》,也是同计划经济体制相适应的大法,当时的宪法并没有承认市场经济及私营经济的合法地位。总之,历史就是这样的复杂:中国的改革发展必须进行,因而就必须鼓励试错(探索)举动,特别是在改革发展初期更是急需鼓励试错行为,而与此同时,腐败问题也就借机出现并蔓延起来。

显然,腐败问题同改革发展所需要的试错(探索)行为交织在一起的这一现象,客观上增大了反腐败的难度。同时还必须看到的是,腐败问题对于整个社会的负面效应是巨大的。如果任由腐败问题蔓延扩张下去,终将毁掉改革发展大业,所以反腐败活动必须一直进行下去。这一切,使得反腐败活动有时容易陷入一种两难的境地。

 

五、反腐败需要标本兼治

腐败问题的负面影响是广泛而深远的。腐败问题不仅仅会损害政府的公信力,而且还会破坏正常的市场经济秩序,损害民众的切身利益,加剧社会不公现象,败坏社会风气,甚至影响到民众对于未来的信心。更为重要的是,腐败问题如若长期得不到有效治理,那么,随着改革发展进程的推进,经济总量的增加,腐败问题的能量和破坏力也会增大,会给社会的安全运行和健康发展带来日益增大的负面影响。无论从哪个角度,我们都应将反腐败当成一件事关改革发展能否成功的大事情来看待。

经过30多年的改革发展,中国现代型的社会开始进入定型时期,其主要标志是:市场经济体制以及现代的社会阶层结构已基本形成,法律体系的建设也已经有了一个大致的框架。中国现在已经具备了将腐败问题作为一个重要的社会矛盾问题予以制度层面上总体解决的时代条件,已经能够从长计议地有效进行反腐败活动。况且,民众对于反腐败已经形成了必要的社会共识,并具有充分的信心。“调查显示,2011年公众对今后5—10年我国反腐败取得明显成效有信心的人不足六成(18.5%的人表示很有信心,39.1%的人表示较有信心);而在2013年的调查中,对于反腐败成效具有信心的公众超过了七成(25.5%的人表示很有信心,有48.2%的人表示较有信心)。”[14]

如何才能有效地治理腐败问题?反腐败的有效途径在于标本兼治。治标性的反腐败侧重于对一个个具体案件的查处和某些具体方法的运用;治本性的反腐败则是侧重法律制度的建设、公共权力的规范等“本源”上的问题。治标治本两者各有各的功能,都是反腐败不可或缺的组成部分,两者缺一不可。

治本性的反腐败至关重要。一方面,治本性的反腐败能够确保反腐败不至于陷入歧路。治本性的反腐败重在法律制度的建设,强调法治精神和法律的权威性,抑制并防止公共权力的扩张,使任何人都不能跃居法律之上。习近平同志指出:“要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念。”“党自身必须在宪法和法律范围内活动。”“任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”[32]只有以法治精神和法律制度反腐败,才能有效防止政治反腐败、人为反腐败、运动反腐败、一阵风式的反腐败的有害做法,从而确保反腐败活动有效、健康地持续进行下去。另一方面,治本性的反腐败能够巩固治标性反腐败的成果。如果没有进行治本性的反腐败,那么,反腐败难免会出现朝令夕改、政策不配套、政策不统一等诸多弊端。在这样的情形下,反腐败必定会缺乏应有的权威,使民众对反腐败丧失信心,使得反腐败活动不可能持续有效地进行下去,甚至就连治标性反腐败的成绩也会由于得不到巩固而失去。

在看到治本性反腐败重要性的同时,不能忽略的是,就治理腐败而言,治标性反腐败也有着十分重要的意义:首先,能够对腐败问题不断保持一种压力和震慑声势。在中国转型期,人们对腐败问题往往存在两重心理,既存在着消极的心理,存在着程度不同的无规则意识,以适应当下缺少规则的现状,同时又存在着积极的心理,希望社会尽快建立起规则体系,消除腐败,营造一个公正的社会环境,以减少自己为无规则的环境所付出的成本,增加自己行为的可预期性。在这样的情形下,反腐败如果不停地进行,就会起到一种敲山震虎的警示效应,在一定程度上抑制住人们在腐败问题上的消极心理,激活和增强人们在反腐败问题上的积极心理和信心。重要的是,同样的反腐败举措,在不同的社会背景下,比如,或者是高压的态势,或者是象征性的反腐败姿态,其效果往往迥异。“反腐败高压态势必须继续保持,坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子,发现一个就要坚决查处一个。要抓早抓小,有病就马上治,发现问题就及时处理,不能养痈遗患。”[2]如是,不仅有助于矫正人们在腐败问题上的双重心理,而且能够有助于形成一种反腐败的社会心理压力和舆论声势。这对反腐败的有效推进是十分有利的。其次,能够积小胜为大胜。治标式的反腐败,外观上看或许只是取得了不大的成绩,但是,如果这种活动是不间断的,那么,过一段时间反过来看,则是积累了不小的成绩,治理腐败可能是向前迈进了一大步。再次,能够为法治社会的建立进行有效的铺垫。中国法治社会的建设是一个渐进的过程,不可能一蹴而就。不能指望当法治社会的基本制度一经宣布,便立刻奏效,全体社会成员就会立刻遵守。而持续反腐败的活动,哪怕是针对一个个具体腐败事件的成功治理,有利于规则意识、法治意识的形成,有利于人们熟悉法律、接受法律,有利于压缩腐败的生存空间,从而为法治社会提供基础性的生存条件。

至于有效的治标性反腐败作法,可供选择的备项很多。其中,以下的作法就是行之有效的:其一,对一些事关公共权力的重要事项应当逐渐予以公开。将一些事关公权的重要事项包括一些重大决策的形成过程、公职人员及其子女的财产、收入和职业状况等等逐渐进行公开的做法,是国际通行的惯例。1996年联合国大会通过的《公职人员国际行为守则》规定,“公职人员应视本人的职务并根据法律和行政政策的许可或要求,按要求公布或披露,并在可能的情况下,公布或披露其配偶和/或其他受赡养者的私人资产和债务。”[33]我们现在也应当加大这一做法的力度,使之制度化、常态化。公开的做法,不仅可以在某个层面规范公权,增强公权的公信力,而且还可以让公权接受民众的有效监督。如果是逐渐地实现这一作法,其难度并不会很大,却能收到积极明显的效果。

其二,用好网络监督。中国网络发展、普及之快,在这之前是难以想象的。中国现在已经有接近一半的社会成员使用网络。在网络社会当中,对于很多不好的事情来说,想瞒也瞒不住,甚至会在第一时间就被披露出来。近年来,中国一些大的腐败案件,就是通过网络披露的并最终得到查处的。因此,如果用好网络,就能够获得一种十分有效的公众监督、公众参与的效果。不仅如此,网络还有“问政”的功能。当然,为了确保网络“监督”、“问政”的积极功效,还有必要防止网络成为少数社会成员进行泄私愤、绑架公众舆论甚至是栽赃陷害的工具。

其三,借助党内整风形成一些有效的制度安排。对于反腐败来说,中国共产党具有一些传统的优势,其中最为明显的就是定期“整风”的优势。可以说,目前党内还没有人能够挑战党组织的权威。我们完全可以在党的“整风”当中,借助于党的“整风”所形成的某种“势”,形成一些有效的反腐败的制度安排,并予以遵守实施。

 

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