刘山鹰:再谈香港普选“择一任命”

——兼答学者甄鹏先生
选择字号:   本文共阅读 575 次 更新时间:2014-07-19 10:23:59

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刘山鹰 (进入专栏)  

  
我在7月10日《联合早报》发表了《香港普选另一思路》,提出中央政府拥有“择一任命权”的主张。以此既容纳香港泛民派“公民提名”的要求,又让中央政府从提名委员会的提名环节中相对超脱出来。文章发表后,我的邮箱和微信圈里都有一些反馈,山东大学甄鹏先生还在7月16日的《联合早报》发表《香港行政长官的真普选与真任命》(《共识网》发表时将其改名为《“择一任命”是假普选》),反驳我《香港普选另一思路》中的主张和观点。对于这些反馈,我觉得有必要做一定的回应,以便与关注者做进一步的探讨。

   现在各方所纠结的,如果把它们聚焦起来,实际上就是一个香港政改是不是能够在2017年的普选中容纳“公民提名”的问题。这个问题既是一个政治问题,又是一个法律问题,而首先是一个政治问题,是一个在民主政治框架下公民的政治参与问题。保障公民的政治参与是民主政治的基本要求。基本法第四十五条关于提名委员会的政治设计,在理论上虽有瑕疵但无可厚非(我在原文中认为它的瑕疵在于,它是中央政府一种吃亏不讨好的权力),在实际的运行过程中,则存在一定的缺陷。

   这个缺陷主要体现在提名委员会在提名特首候选人的过程中,偏重于考虑上层工商界人士,而在一定程度上屏蔽了那些代表香港中下层民众意愿和利益的人士。香港是一个贫富分化悬殊、社会福利较为不足的“港式资本主义”社会结构,提名委员会的组成及其提名的特首候选人如果偏向于上层人士,那么是在政治上更加固化这样的社会现状,难以起到调节社会利益结构、调和社会阶层矛盾心态的作用。泛民派提出“公民提名”且获得一定比例港人的支持,说明了这项政治主张具有一定的社会基础。以基本法没有规定“公民提名”这种法条主义的理由忽视这样一个社会现实,是把事情想简单了。这样的社会状态如果没有改良的空间和措施,香港人即便不以“公民提名”的诉求表现出来,也会以其他的某种方式体现出来。

   接下来是看“公民提名”是否有明确的法律依据。

   基本法第四十五条规定:“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”这里没有规定“公民提名”。

   我在《香港普选另一思路》中说:

   “笔者认为可以对基本法第四十五条进行新的理解。第四十五条中还有规定,香港选出行政长官之后,要‘由中央人民政府任命’。前后结合来看,‘筛选’是一个实实在在的权力,中央政府的任命权是一个虚化的程序性权力。只要香港选出了行政长官,中央政府就得任命。这是一种理解,基本上也是现在唯一的理解。也就是说‘法定’的中央的‘任命权’被虚化了。”

   “既然如此,可不可以把中央的任命权坐实,而把提名环节相对弱化,从而让中央政府从提名环节相对超脱出来,同时又能保证港人(包括泛民派)所要求的‘真普选’呢?

   笔者的思路是,基本法第四十五条规定可以不改,提名委员会照样可以提名,同时打开‘公民提名’的闸口。提名委员会可以提名四人,‘公民提名’不超过两人,一共不超过六人。‘公民提名’成立的前提是必须获得2%选民的连署,才可以成为正式候选人。接下来由选民从六人中直接选举产生三人,最后由中央政府从三人中择一任命。提名选举产生三人完全由港人,择一任命权则在中央政府。这既可以满足港人的‘真普选’,又可以坐实中央政府的任命权。这个任命依据中央政府的具体考量而做出,不必完全依赖得票多寡。如果是这样,港人的‘真普选’落实了,因为这三人确实是由普选产生的。中央政府的任命权,也由程序性的权力演变成实质性的权力。中央政府处于从容优裕的位置,不必要事先宣告‘爱国爱港’的选人标准了。”

   甄鹏先生对我的主张提出了批评。

   其一,甄鹏先生说:“中央人民政府对香港行政长官的任命权,实质在于有无否决权,即中央政府能不能否决香港选举产生的行政长官人选。由于《基本法》规定不明确,难以讲清楚,但是通常认为这种签署权是一种象征性和程序性的权力。例如,世界各国立法的通行做法是:立法机关通过法律,国家元首签署颁布施行。国家元首大多是橡皮图章,无论立法机关通过什么法律,他只有签字的份儿。即便是美国这样的总统制国家,最终立法权还是在国会。刘山鹰承认这一点,他说:‘中央政府的任命权是一个虚化的程序性权力。’”

   对甄鹏先生的这段话,我有点看不大懂。再看一篇,发现有三处知识点的瑕疵。我在文章中讲的是任命权,前半段他讲的也是对于行政长官的任命权,后来紧接着变成了:“世界各国立法的通行做法是:立法机关通过法律,国家元首签署颁布施行。”在这里我不知道,我说的是国务院的任命权,甄鹏先生怎么扯到国家元首的签署权去了。甄先生是怎样在“任命权”与“签署权”这两个不同的权力之间进行转换的?任命权等于签署权吗?

   甄鹏先生混淆的还不止这一点,他把权力行使的主体也弄混淆了。基本法第四十五条规定,对香港行政长官的任命权属于“中央人民政府”,中央人民政府就是国务院。甄鹏先生却扯到“立法机关通过法律,国家元首签署颁布施行”。请甄先生区分开来,国家元首是国家元首,国务院是国务院。国家元首不是国务院,中国的国家元首是国家主席。甄先生又把国务院与国家主席分不清楚了。

   还有,中央人民政府对于香港行政长官的任命权体现的是一种自上而下的上下级关系,是中央政府与地方政府的关系;而国家元首签署立法机构制定的法律,行使的签署权体现的是一种在国家层面的平行的权力分配与制约关系。这两者是完全不同的法律关系,怎么可以简单相提并论?

   甄先生在这么短的一段文字里,把不同的权力混为一谈,把不同的权力主体混为一谈,把不同的法律关系混为一谈,连续出现三个知识点瑕疵,我怎么看都觉得有点像麻将牌里的“十三不靠”。

   我和甄鹏先生有一点相同的地方,都认为目前中央政府的任命权是一个比较虚化的权力。不同的是,甄鹏先生认为它只能是一个虚化的权力。而我认为,这个权力可以是虚化的,也可以是坐实的;目前是虚化的,不代表它永远只能是虚化的、而在未来是不可以坐实的。这个任命权是虚是实,存在更多解释空间。显然,让任命权虚还是实,这个权力在于中央。

   其二,甄先生说“任何政治性国家机构掌握最后决定权的,都不是真普选。刘山鹰的‘从三人中择一任命’是地地道道的假普选,没有任何疑问。”

   “任何政治性国家机构掌握最后决定权的,都不是真普选。”甄先生这么决断的认定,我不知道这个认定标准从何而来,是不是有明确的法律依据?还是甄先生自己基于已有知识基础的自我设定。甄先生在做出这个认定的时候,显而易见是对我在原文中引用的一段历史事实故意视而不见。我在《香港普选另一思路》中说:

   “有人可能觉得这没有先例,不足为训。其实上世纪20年代,中国曾经兴起联省自治运动,有点类似香港享有高度自治权。广东省颁布的县自治暂行条例规定,民选县长由县民选出三人,再由省长择一委任。湖南省宪法则规定:县长由县议会选举六人,交由全县公民,决选二人,呈请省长择一任命。笔者觉得这样的先例,是中国前人追求民主政治的智慧,对于化解香港普选争议具有启发性的价值。”我提出的“择一任命权”就是受此启发。

   按照甄先生提供的标准,那时候广东省和湖南省的普选都是“地地道道的假普选,没有任何疑问”。为了说明问题,我还想在此提供更多一点的历史事实。当时参加湖南省宪起草委员会的人选都是从全国范围内邀请来的人中翘楚,以他们的求学经历和学术造诣看,丝毫不亚于今天的立法专家。他们分别是李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭允彝、石陶钧、向绍轩、陈嘉勋、皮宗石、黄士衡、黄维键、唐德昌、张声树,一共13人。其中留美6人、留日1人、留英1人、留学日美1人、留学日英2人、留学日德1人、京师大学堂毕业1人。博士3人、硕士5人、大学5人。

   其中,王正廷是耶鲁大学博士,最为著名的宪法学家,与王宠惠、王景春并称“耶鲁三王”,其中王宠惠也是大名鼎鼎的法学家。王正廷先后担任南京临时政府参议院副议长、北洋政府工商部次长、外交总长、代理内阁总理、欧洲和会代表,著有《宪法刍议》。他还参加过浙江省宪法的起草,广东省在起草宪法时也曾征求他的意见,可见他是众望所归。李剑农,先后留学日本早稻田大学和英国伦敦大学,大学教授,《太平洋》杂志主编,著名政治学家,著有政治学经典《中国近百年政治史》,至今仍是必要的学术参考书。蒋百里,八卦一下,他是中国导弹之父钱学森的岳父。其女蒋英是钱学森的妻子,中央音乐学院教授。蒋百里先后留学日本陆军士官学校、德国陆军大学,著名的军事家,曾经担任保定军官学校校长。毛泽东后来撰写的《论持久战》就是受到蒋百里著作的启发。邀请蒋百里是因为需要他起草宪法中有关军事制度的条文。另外还有3人曾经留学美国哥伦比亚大学。其他人就不一一介绍了。

   “择一任命”就是他们写进湖南省宪法的。在民国时期那种迁徙自由、选择职业自由的情况下,以他们的求学经历和“高富帅”社会地位,几乎没有摧眉折腰事权贵的可能,实在没有必要去起草一部“地地道道的假普选”的宪法。如果甄先生想证明我提的方案是“假普选”,那么还需证明一下,联省自治时期湖南、广东两省的普选是“假普选”。

   其三,我是一个偏向经验主义的人,不太相信什么绝对真理、绝对标准、宏大叙事。香港政改怎么能是靠一个绝对标准就可以万事大吉的?“一国两制”的提出依靠的是什么标准?做事情当然要有一定之规,但是过分囿于一定之规,又有什么创新的空间?政治是最现实的事情,但是政治难题的化解与政治制度的设计却更是需要想象力,以及敢闯敢试的精神。动则简单的拿一个“法治”的格式合同,来套中国的事情,表面上看是占据着知识的制高点,实际上往往可能是步入了思维的洼地。中国人吃绝对真理的亏还少吗?

   我在原文中提出,如果说“公民提名”没有明确的法律依据的话,可以采用“试行”的方式来化解。甄先生批评我说:“我真为刘山鹰博士脸红。这种明显违法、拿不出门的做法,他居然让推崇法治的香港人去做!要知道,这种做法在大陆也被真正的法律人诟病。如果摸石头过河可以突破法律的话,那还谈什么《基本法》?”

   对这段话,我首先表达我的不满。甄先生喜欢把自己放在一个裁判者的位置上,动不动这里一个真与假的判断,那里一个“地地道道的”标准,这会儿又提出一个“真正法律人”的标准,而不是就事论事的去探讨具体的问题。既然甄先生说了这个标准,那么请问:“真正的法律人”的标准是什么?何以一个主张法律“试行”的人就不是一个“真正的法律人”?

   我随手翻了一本10多年前的法律汇编,列举五项:

   中华人民共和国企业破产法(试行)

   最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)

   最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)

   关于检察机关直接受理立案侦查案件中若干数额、数量标准的规定(试行)

   最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案、侦查案件立案标准的规定(试行)

这些都是“试行”,堂堂正正印在正式出版物上面,并以“试行”这种“摸着石头过河”的方式在司法实践中运行,怎么就是甄先生所说的“明显违法、拿不出门的做法”?按照甄先生的说法,全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院一直都在做“明显违法、拿不出门的”事情。那些在工作中引用上述“试行”法律的律师、法官、检察官都是躲在门里头“拿不出门的”“明显违法”。(点击此处阅读下一页)

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