陈红太:中国政治体制改革的现状和趋势

选择字号:   本文共阅读 2288 次 更新时间:2014-07-17 16:47:59

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陈红太 (进入专栏)  

   【内容提要】评价中国政治体制改革要考虑1979-1989年、1990-2010年两个时段,具有广义政治观和狭义政治观两个视角;判断中国政治体制改革的走向和趋势要考虑中国现代化建设这个主题、现有制度框架的约束、社会主义初级阶段基本国情、国际社会的挑战和压力等四个因素;中国已经初步形成了"四个要"的政治发展道路和"两有特色"的新政体框架;"星火燎原"是中国政治体制改革的实践路径。

   【关 键 词】政治体制改革 现状 趋势

   本文主要讨论四个问题:第一,从一个什么视角来评价中国政治体制改革的现状?第二,判断和思考中国政治体制改革的走向和趋势,要考虑哪些制约性因素?第三,中国有没有形成独特的政治发展道路和新政治体制框架?第四,中国政治体制改革究竟选择的是一条什么样的实践路径?

   一

   第一个问题,评价中国政治体制改革有两个必须考虑的时段:一个是1979年到1989年;一个是1990年到2010年。

   第一时段的政治体制改革,主要是基于吸取建国以来在计划经济体制下,尤其是"十年动乱"在政治建设方面的历史经验和教训。要解决的问题是如邓小平所说的:官僚主义、权力过于集中、家长制、干部领导职务终身制。纵向的是地方和基层缺乏自主权和积极性,横向的是以党代政、党政不分,干部老化缺乏活力。1987年党的十三大报告政治体制改革部分是这一时期认识和政策的集中体现。所以这一时段邓小平倡导的政治体制改革,主题是"党和国家领导制度的改革",目的是建立能够克服权力过于集中、充满活力、调动各方面积极性的领导体制。现在从实践成果层面评价第一时段的改革,我认为在纠正阶级斗争扩大化错误、恢复文化大革命以来遭到破坏的国家基本政治制度、调整和改革党和国家的领导制度、废除干部领导职务终身制、权力下放等方面取得了显著成效。

   第二时段的改革,针对的是"六四风波"后的国内国际形势,尤其是中国共产党的十四大提出建立"社会主义市场经济体制"。这个问题的提出对中国政治体制改革发生了根本性的影响。从1992年起,中国政治体制改革的主题发生了具有划时代意义的变化。现在回顾近20年来的变化,可以说直到今天我们对这个问题才看得比较清楚。1992年党的十四大开始把政治体制改革的目标确定为"建设社会主义民主政治",突出强调邓小平的"人民民主要制度化和法律化"的思想,实质是把维护政治社会稳定突出地提了出来。在发展、改革、稳定三者关系的排序中,稳定超越了改革升到了第二位(这也符合党的基本路线的定位)。当时所要进行的政治体制改革,重点是强调社会主义基本政治制度(如人大制度、政协制度)的坚持、完善和发展,实质是为了保持中国宏观政治制度的稳定,并在稳定的基础上对基本政治制度进行完善和优化。

   为了不干扰经济建设这个中心,必须有稳定的政治环境,必须保证政治体制的宏观制度稳定。在这个基础上根据市场经济体制对政治上层建筑提出的变革需求,改革完善政治体制。所以,从1992年十四大后,中国的政治体制改革进入了一个新的历史阶段。这个新阶段,政治体制改革的主题发生了变化。由改变权力过于集中的党和国家的领导制度问题,变成了权力如何服务于经济发展的有效执政问题。把单纯的政治领域的问题,拓展为政治领域与经济社会领域的相互关系问题。过去是以权力改革权力,分权改造集权,仍然是在政治权力框架内打转转;现在是以权力服务权利,民主服务自由,政治权力服务于经济建设。正是从政治建设服务于经济建设出发,近20年来,基层民主和村社自治建设有了蓬勃发展;主导和服务于市场经济的有效执政和有效政府建设得到不断加强;规范和服务于市场经济的法治建设和人权保障日益完善;人大制度、政党制度的规范化、程序化和制度化运作程度不断提高;干部队伍的民主化和法制化建设也得到不断推进。

   这种围绕经济建设需要开展的政治建设,不仅把党的十一届三中全会提出的"以经济建设为中心"的政治路线落到了实处,还实现了在今天看来具有划时代意义的国家政治和经济这两大领域结构关系的重大调整。就是把政治制度优势与市场经济优势有机地结合起来,这两个优势的结合,既是对西方资本主义制度的超越,又是对传统社会主义制度的超越,创造了一种新的"一国两制有机统一"的国家制度形式。

   正因为有了"一国两制有机统一"和根据这一主题开展的政体改革,才保证了中国政治社会的长期稳定,使中国人民的创业积极性和致富潜能得到极为充分的展现"。现在大家都在谈论中国模式问题,我认为揭示中国发展奇迹的密码不在经济领域。有人说正因为中国搞了市场经济和经济领域的改革开放,才会有今天这样的成就。这样看问题只是看到了中国奇迹的表象和起因,没有深入到中国奇迹的内在逻辑。从比较的视野,许多发展中国家也搞了市场和开放型经济,为什么没有取得中国这样的奇迹?所以,解读中国奇迹的密码应到政治领域中寻找。中国政治文化有"四大优势":"集中效率优势"、"政治组织优势"、"制度创新优势"、"文化包容优势"。①这"四大优势"是其他市场经济国家所没有的,也是中国发展奇迹的奥妙之所在。

   但任何问题都存在两个方面。中国政治文化的四大优势本身也隐含着四种危险:集中力量办大事也容易导致权力寻租和权利集团的出现;在项目报批、转移支付以及国有资产领域,搞假大空的政绩和形象工程,搞部门权力和大企事业利益垄断。政治服务于经济也在一些地方和基层出现了权力傍资本的倾向,一些地方和基层官员对经济发展政绩的依赖,对资本规模利税收益的财政依赖,往往形成了权力被资本绑架、政治被经济单方面决定,资本和权力勾结共同盘剥百姓的情况,政治权力丧失了应有的主导性和独立性。中国的国有企业改制和目前的土地财政就有这种迹象。制度创新满足经济社会和人的发展需要,但制度创新的推进和可持续往往依靠人治,依赖地方和基层领导者的做人品质、负责担当精神和领导能力,因而依法执政和依法行政事实上仍然是能人治政、能人政府,法治政府建设动力不足进展缓慢,在一些地方甚至法制权威日渐式微乃至实际缺失。包容文化虽然为借鉴一切文明成果奠定了社会文化基础,但主导意识形态的衰落使社会大众满足于极端实用主义的世俗文化的市场供给,人们猎奇找乐子,只信钱和权,其他什么都不信,货币崇拜和权力崇拜大行其道,导致理想迷茫和人格矮化。

   在具体的执政关系和政府职能责任等方面,目前也存在着诸多问题:如党的领导和执政方式和能力与经济和社会发展以及民权需要和保障之间有较大差距;党的领导与人民当家作主的关系在一些地方和基层错位,权力过于集中和家长制问题更加严重;对权力的监督、防止权力乱用和钱权交易一直制度失效,腐败蔓延呈集团化社会化态势。政府与市场的关系问题一直处于似乎明确实际混沌的状态。我国确立市场经济体制以来,政府改革的目标逐渐倾向于"市场归市场,政府归政府"这样一种二元思维。凡是市场经济自发调节能够解决的问题,政府退出;凡是涉及国计民生的公共需求领域,政府负责。公共服务型政府概念的提出,基本缘于这样一种逻辑。而实际上,在中国这样一种政府主导市场经济建设的格局下,构建相似于西方的政府与市场的二元关系有值得深刻反思的地方。一方面,市场化的导向不可能不影响到公共需求领域,一些服务于公共需求的机构和部门在利益驱动下,依托政府公权力、借助于对公共资源和市场地位的控制和垄断,获取超本职超经济利润。政府本应该通过对这些提供公共服务的部门、机构或单位实行严格的监管,以保证公共服务的性质和质量,但实际上,政府不仅不严管这些公共部门和单位,以甩包袱的姿态巴不得使这些领域和部门市场化或产业化以减轻财政负担。这样就造成本应该由政府严管起来的领域和部门,实际上脱离了政府管控,以服务搞盈利或变相搞盈利,实际是利用人民的资产盘剥人民。我国在医疗改革、教育改革和住房改革上的失败就明显体现了这种趋向和特征。另一方面,过去相当长的一段时间里,我们对民生需要什么应该由政府管起来,什么该完全由市场来提供,认识也不十分清楚。目前应该说在认识上相对清楚了。比如十七大提出"学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居",实际还应包括"居有所安、困有所助、工有所作、生有所足"等等,也就是在教育、收入、医疗卫生、养老、住房、社会治安、扶贫和困难救助、突发事件和应急、就业、生产食品药品安全、水电交通、环境保护等方面,在这些民生需要的领域,市场大多是失灵的,需要由政府来提供保障和供给。但认识清楚了,国家和地方财力是否能够保障对这些民生需要的供给是个问题,政府通过什么途径和方式既节省成本又能保证公共物品的质量,也是个问题。因此,对于我国来说,究竟在政府和市场之间建立一种什么样的关系结构符合中国的国情又能够通过制度创新被实践所接受,应该说目前还都是没有解决好的问题。

   所以,从狭义的政治领域来评价中国的政治体制现状,确实有许多问题与经济社会和人的发展需要之间不相适应。因此,评价中国政治体制改革的现状实际上应该有两个视角:一个是广义政治观的视角,一个是狭义政治观的视角。广义政治观的视角就是大政治的视角、治国安邦的视角。没有前一个视角,就会对中国政治体制改革缺乏宏观的正面的评价,就会认为中国政治体制改革严重滞后;如果没有后一个视角,就会对中国政治发展面临的危险和问题视而不见,一叶障目,盲目乐观,甚至认为中国做的一切都好,错失改革良机、坐等政治危机的发生。

   二

   第二个问题,判断中国政治体制改革的趋势和走向,它不是思想家或学者在思辨逻辑中设计出来的,而是要依据在中国政治体制改革和政治发展的探索实践和经验中总结出来的规律。判断中国政治体制改革的趋势和走向要从经验和实际出发。我认为有四个方面的客观因素需要考虑:第一,中国的现代化建设是有主题的。中国的现代化以经济建设为中心,在社会主义初级阶段,主要是搞经济建设这件事情,政治体制改革也要围绕发展经济这件事来进行。第二,中华人民共和国是有一套基本政治制度框架的,这个制度框架具有刚性的约束力。所以中国的政治体制改革,中共十六大把它规范表述为"社会主义政治制度的自我完善和发展"。如果脱离了这个宏观制度框架,我们进行政治体制改革的依据就不存在了,改革的性质也会出现问题。第三,中国目前处于社会主义发展的初级阶段,政治建设和政治发展的社会基础比较低。培育成熟的公民社会将贯穿整个社会主义初级阶段的始终。第四,在全球化条件下,中国还面临着来自西方发达国家的文化、经济、政治和军事方面的挑战,这给中国现代化进程带来巨大的外部压力。

思考中国政治体制改革的趋势和走向,一定不能忽视这四个因素。这四个因素,是对中国政治体制改革和政治发展的制约性条件,但同时这四个方面的制约因素也给中国的政治体制改革提供了动力、边界、理性、机遇和资源。比如以经济建设为中心,并不意味着不需要搞政治建设,它实际上不断对政治体制提出相适应的变革要求,为政治体制改革提供压力和动力。而制度框架的约束,给中国的政治体制改革提供了一个制度边界。怎么搞才能使我们原有的制度更加优化,如何挖掘现有制度的潜力,把原有的政治制度资源充分的利用起来;如何根据不断发展的需要实行制度创新,实现在原有基本政治制度基础上的增量发展。社会主义初级阶段的基础,要求我们现在不能对中国政治体制改革和政治发展抱不合实际的过高奢求,不能用最发达国家的社会条件来考虑中国的政治改革和发展问题。中国必须从自身的经济社会基础出发,考虑怎么做才是现实的、可行的,才能取得我们希望的成效。第四就是国际社会的挑战和压力,中国确实存在如何排除敌对势力和消极的外来文化和制度因素的影响和渗透问题,同时全球化也给我们带来了发展的机遇,对外开放和各文明之间的交流也使我们的视野和眼界更加开阔、更加容易理解和吸收发达国家政治文明建设的有益成果,这为政治体制改革提供了丰富的外来营养和资源。 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国特色社会主义研究》2010年3期

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