刘山鹰:香港普选另一思路

选择字号:   本文共阅读 434 次 更新时间:2014-07-13 19:55:46

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刘山鹰 (进入专栏)  

    

   香港的普选问题现在陷入风潮之中,有70多万港人投票要求直接普选香港行政长官,并有继续要求港人"占中"的倡议和鼓动。与此同时,有些大陆的学者也讲一些狠话,比如说"基本法是如来佛,香港泛民派再怎么跳也跳不出如来佛的手掌心"(大意),行政长官的人选一定要经过提名委员会提名才普选,这是《基本法》第四十五条规定好了的,绝对不可以退让。这也就是港人所说的"真普选"与"筛选"之争。这种争执已经是针尖对麦芒,并有进一步激化的趋势。

   针对2017年香港特首普选,各大政团及学者先后提出数十个方案,根据网友的总结,可归纳为四大类:第一类是"622公投",包含"公民提名"元素的方案。

   第二类是温和泛民方案。公民党汤家骅以个人名义提出以"排序复选制"普选特首,提名门槛维持在150人,但增设提名上限为200人,将特首参选人限定为7至10人,又建议取消特首不能有政党联系的限制。

   至于18名来自各大专院校的学者,则联署提出以"公民推荐"方式提名特首。在该方案下,候选人须获得2%至3%选民(即约7万至10万人)推荐,再获提委会八分之一委员提名,才能参选特首。

   第三类由同样相当温和的建制派提出的方案。基本法委员会委员兼港大法律学院教授陈弘毅建议,扩大提名委员会的选民基础,提委会的机构提名程序应设两个关卡,参选人先要取得一定分额的委员个人提名,然后由委员一人一票选出最多五名人选成为候选人。

   至于第四类,则是代表北京意见的民建联方案,民建联建议须获过半提委会成员支持,方可成为候选人,最多由四名候选人角逐特首一职。提委会可增加或调整界别分组,委员人数介于1200至1600人。

   四类方案之中,以"占中"和民建联的方案最具争议性,前者将有大批泛民"入闸",而后者则对泛民全面封杀。相反,温和泛民和温和建制提出的方案,则被认定为可以"有商有量"。

   在笔者看来,以上几种方案各有自己的出发点,但对于中央政府来说,除了"公民提名"方案以外,都需要在选举之前做大量的工作,以保证候选人在"爱国"与"爱港"之间保持平衡,这个平衡正好是中央政府可以接受的。这样就让中央政府处在一种相对费力然而又比较被动的位置上,也就是说吃了很大的亏但是不一定讨得了好。比如说在提名委员会的人选上必须煞费苦心。

   检视《基本法》关于提名委员会的设计,不能不说这个思路略有瑕疵。最初制定基本法的目的,其中很重要的一点在于划分、确定中央政府与香港高度自治之间的权力关系。既要保证香港居民的民主权利,又要保证中央政府最低限度的管控与监督,以维持香港的持续繁荣稳定,所以就设计了一个前置程序--提名委员会的提名,也就是"筛选"。这就埋下了争议的种子,一直延续至今。

    

   择一任命权

   换一个角度,笔者认为可以对基本法第四十五条进行新的理解。第四十五条中还有规定,香港选出行政长官之后,要"由中央人民政府任命"。前后结合来看,"筛选"是一个实实在在的权力,中央政府的任命权是一个虚化的程序性权力。只要香港选出了行政长官,中央政府就得任命。这是一种理解,基本上也是现在唯一的理解。也就是说"法定"的中央的"任命权"被虚化了。这样就迫使中央政府不得不在提名环节大做工作,行使"法外之权"。实质上是一种吃亏不讨好之权。

   既然如此,可不可以把中央的任命权坐实,而把提名环节相对弱化,从而让中央政府从提名环节相对超脱出来,同时又能保证港人(包括泛民派)所要求的"真普选"呢?

   笔者的思路是,基本法第四十五条规定可以不改,提名委员会照样可以提名,同时打开"公民提名"的闸口。提名委员会可以提名四人,"公民提名"不超过两人,一共不超过六人。"公民提名"成立的前提是必须获得2%选民的连署,才可以成为正式候选人。接下来由选民从六人中直接选举产生三人,最后由中央政府从三人中择一任命。提名选举产生三人完全由港人,择一任命权则在中央政府。这既可以满足港人的"真普选",又可以坐实中央政府的任命权。这个任命依据中央政府的具体考量而做出,不必完全依赖得票多寡。如果是这样,港人的"真普选"落实了,因为这三人确实是由普选产生的。中央政府的任命权,也由程序性的权力演变成实质性的权力。中央政府处于从容优裕的位置,不必要事先宣告"爱国爱港"的选人标准了。有了这样的制度设计,港人自然会在选举的时候考虑,这个人是不是"爱国爱港",是不是会被中央政府所接受,否则选出来也不会被任命。这让港人自己预先替中央政府做了一次"筛选"工作。

   有人可能觉得这没有先例,不足为训。其实上世纪20年代,中国曾经兴起联省自治运动,有点类似香港享有高度自治权。广东省颁布的县自治暂行条例规定,民选县长由县民选出三人,再由省长择一委任。湖南省宪法则规定:县长由县议会选举六人,交由全县公民,决选二人,呈请省长择一任命。

   笔者觉得这样的先例,是中国前人追求民主政治的智慧,对于化解香港普选争议具有启发性的价值。有了这个"择一任命权",港人的"真普选"诉求也得以实现。双方在"公民提名"问题上的矛盾化解,促进双方靠近,中央政府更便于倾听香港中下层民众和新生代的意愿,一举两得,何乐而不为?

   另外很重要的一点是,"择一任命权"将权力直接收归中央政府,可以有效避免一些强势利益群体,在提名委员会组成和提名环节的利益渗透。

   有人可能会有疑问,基本法没有规定"公民提名",于法无据,如何解决?笔者觉得可以考虑用试行的方式来化解。中国的很多事情都是可以先试验,如果试验成功,就落实成法律;如果不成功,因为是试行,所以有挽回调整的余地。大陆法学界用一个专门的词汇"良性违宪",来概括没有宪法依据的试验性改革。因为中国正处于一个全面深化改革的过程中,既然是改革,就不可能所有的改革措施都有法律依据。改革试验先行,宪法法律随后,会成为当今中国转型的一个常态。中国的宪法已经修改过几次,在适当的时候修改基本法也不是没有可能。如果过分拘泥于宪法法律条文,先行先试的改革措施如何可以得到推行呢?法律有稳定性的一面,也有适应性的一面。在坚持稳定性的同时,也必要根据时代环境的变化而做适当的修改,这样才能做到因时而变。

    

   作者是中国社会科学院政治学研究所执行研究员,宪法学博士

  

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