徐铜柱:社会治理中公权与私权的冲突及调适

选择字号:   本文共阅读 757 次 更新时间:2014-06-26 22:54:53

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徐铜柱  
而是政府本身。

   (四)政府不作为导致公众利益受损

   在公权与私权的矛盾中,人们常常将关注的重点集中在公权对私权的直接侵犯问题上,较少把政府不作为的情形视为对私权的损伤。事实上,无论是从政府产生的根源,还是从政府权力的来源来看,都不难发现政府只有主动为公众服务、实现公共利益才能实现政府的价值,体现政府人民性的本质特征。现代政府的服务性、责任性特征也正是来源于此。尽管如此,一些地方政府不作为的情形依然时有发生,比如不落实上级政策、不依法办事、不主动为群众排忧解难、工作因循守旧原地踏步等等。一些地方官员一方面占据公共职位、掌握公共权力和公共资源,另一方面又不主动为社会和公众服务,造成公共资源的浪费,使地方或部门失去发展的机会,使公众失去应得的利益。可见,一些地方官员应为而不为,客观上损害了党和政府的形象,破坏政民关系,损失群众的利益,既亵渎了公权又侵害了私权,是当前社会治理过程中应高度重视并将着力解决的现实问题。

    

   三、社会治理中公权与私权冲突的原因

   公权与私权关系的冲突,并非出现在某一时、某一事或某一物,而是有着长久的历史和复杂的背景。从一定意义上说,自从阶级社会产生以来,公权与私权的矛盾就长期存在,只是不同时期公权与私权冲突的程度不同而已。当前,社会转型所固有的矛盾凸显,导致一些地方公权与私权的冲突较为严重,成为社会治理较严重的现实问题。伴随社会的的发展,特别是民主政治建设的推进,一方面公民民主意识和维权意识得到增强,另一方面一些地方政府管理者的“权力本位”思想没能真正改变,公权傲慢时常忽略公众的私权,从而导致公权与私权矛盾的加剧。究其原因,既有观念的影响,又有制度设计方面的问题,还有监督问责乏力等诸多因素。

   (一)重公权轻私权的传统思想的惯性作用

   重视公权弱化私权思想的惯性作用影响人们的价值判断和行为选择。在浩瀚的中华民族的思想史中,“重公轻私”、“大公无私”、“崇公抑私”、“立公去私”等政治标准和道德诉求随处可见:《尚书》中说“以公灭私,民其允怀。”《礼记·礼运篇》有“大道之行也天下为公??力恶其不出于身也,不必为己”的记录,儒家这种济天下的抱负可谓大公;法家认为公私不可两立,提出“强公室、杜私门”的政治措施;老子主张“少私寡欲”。[12]近代以来的进步人士也强调公共利益,梁启超说“团体之公益与个人之私利,时时枘凿而不可得兼也,则不可不牺牲个人之私利,以保持团体之公益。”革命先行者孙中山主张“天下为公”。由此可见,我国传统伦理道德思想的主流都主张“立公去私”、“大公无私”,对“公”充分肯定,对“私”予以轻视。[13]这种重“公”轻“私”的政治道德理念反映到实践中就是重公权轻私权,导致社会公众之“私”即个人以及个人利益被忽略、被否定。应该说我国传统的重公权轻私权的思想理念具有很多的积极因素,包含着民族伦理道德的许多精华。正因为如此,其影响一直延续至今,人们习惯于将国家利益、公共利益放在首位,忽略了对公众个人利益的尊重与维护,并且认为为了公共利益而牺牲个人利益是应该的,是合情合理的。比如对公众的教育主要以无私奉献、大公无私、勇于牺牲等价值理念为主导,对公众私权提及甚少。虽然这种教育有其积极意义,但也不能因为重视公权就完全忽略公众的私权,特别是在社会发展到一定水平时,“以人为本”成为政府的执政理念,政府就更应该主动倡导维护公众权利、保护公众利益、尊重公众意志的价值理念,从“政府本位”向“以人为本”转变,构建官民平等的政治生态。遗憾的是,强公权弱私权观念根深蒂固,以一种思维惯性影响至今,使得一些地方政府在行使公权时有一种“我行我素”的态势,甚至不顾公众的私权,公权侵蚀私权自然也就成为一种常态。

   (二)公权优先的制度设计导致私权难以实现

   虽然目前保护私权的法律在不断完善,公民的权利意识正逐渐增强,但公权优先的制度设计并没有及时更新,特别是强调“义务本位”的中国传统政治文化的惯性作用,政府在关于公权与私权关系的法律、制度设计上总是自然而然地偏向政府一方,也就是偏向公权。特别是一般的制度设计都由政府发起,公众参与度低,参与渠道有限,公众的意愿难以在制度设计中得以体现。比如地方政府将GDP作为政绩考核的核心标准时,政府所有的决策几乎都是围绕如何提高GDP总量来设计的,公众的利益无论如何都不可能置于首位,即使私权有法律来保护,地方政府只要采取回避或者不予理睬的态度和行为也会使法律失去应有的功效。因此,私权保护与公权优先在制度更新上的不同步为私权与公权的冲突留下了隐患。[14]

   (三)对公权的监督制约不力

   社会契约论和人民主权论认为,公权来源于公众权力的转让与委托,是处理社会公共事务不可缺少的强制力量,获得公权的同时就应该承担相应义务。但公权的必要并不意味着对公权行为的放纵,公权不是无限的,而是有边界的,这就是公权的限度问题。对于那些非法侵犯私人财产权的公权行为,当然必须批判和制止。[15]当前,社会治理要求地方政府应尽可能地运用市场手段来配置社会资源,解决社会问题,政府的权力应该发挥在市场失灵的地方。然而,由于政府权力具有自然的扩张性,如果没有制度约束就会越界,并根据自己的好恶选择行为方向,这就有可能侵犯公众的私权,引起公权与私权的冲突。公权与私权的冲突,从根本上讲,是一种为争夺利益的社会冲突,其实质就是政府与民争利。[16]一些地方政府在社会治理过程中,重自身的利益而轻公众利益,漠视弱势群体的权益诉求,偏离实现公平正义的社会治理目标。比如一些地方政府被称为“土地政府”,地方财政也主要是“土地财政”,实际上就是地方政府打着“经营城市”的口号,大规模出卖土地来取得利益,政府介入商业性开发,常常打着“公共利益”的名义征地,以低价补偿拆迁户,以市场价甚至高于市场价卖给开发商,中间巨额差价被政府不劳而获,开发商最后将成本转嫁给公众,最终损害的是拆迁户和消费者的利益。许多集体上访事件都是因一些地方政府补偿标准太低而引发的,而一些地方政府往往又以“维护社会稳定”的名义对上访者以强制力进行截访、压制,过分重视社会稳定形式上的管控,忽视公众集体维权背后的利益诉求。这些情形的产生归根结底就是政府权力的空间太大,缺乏权力边界意识,缺乏有效的约束机制,行政权力的任意性常常成为公权与私权冲突的导火索。解决的办法就是真正地“将权力关进制度的笼子”。

    

   四、社会治理中公权与私权关系的调适

   党的十八届三中全会明确提出,必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益,创新有效预防和化解社会矛盾的体制机制,努力提高社会治理水平。实践证明,地方政府要推进社会治理的有序进行,必须妥善处理公权与私权的关系。为此,地方政府应积极更新观念,创新方法,通过实现公权与私权的协调统一,达到公共利益与公众利益的协调一致。当前,乘借新一轮改革开放的契机,根据民主政治理念和公民意识取向,通过民主协商、参与合作、公平补偿等方法调适社会治理中公权与私权的关系。

   (一)民主协商:公权与私权的协调统一

   创新社会治理的前提是政府理念的创新。传统的政府管理方式是以政府为中心的模式,政府做什么、如何做、由谁去做都由政府说了算(即以公权为中心),公众处于“被安置”、“被组织”、“被解决”、“被就业”的状态。新时期社会治理要求改变政府绝对中心地位,从“政府本位”转向“公众本位”,政府行使公权必须尊重公众的私权,并最大限度地实现公权与私权的协调统一。实践证明,民主协商是实现公权与私权统一的有效方式。具体要求:一是政府应履行哪些责任、提供什么样的公共产品与公共服务,由政府与公众进行有效沟通,以民主的方式进行对话协商,最终按公众的意愿决定履责内容。二是以公众的满意度来衡量政府绩效。政府履行责任的实效如何、公众是否满意不是由政府自己说了算,而是由政府先与公众进行交流沟通,征求公众的意见和建议,进而及时改进存在的不足,最终由公众的满意度来评判政府的绩效或政绩。政府采用民主协商的方式与公众建立互信关系,是社会治理中民主行政的价值体现,是“以人为本”执政理念的具体实践,其效果远远好于以往单纯的以政府行政指令式的方式方法,成为社会治理的有效手段。

   (二)参与合作:公共利益与私人利益的统一

   新公共管理理论和全球治理理论的产生与运用,由此带来的多中心治理格局理念得到人们的广泛认同,并在政府社会治理的实践中不断推进,参与合作的方式便应运而生。参与合作就是在平等的多元主体之间必须突破统治话语下自上而下的以政府权威和强制为核心的单向度的政府命令,通过参与合作的方式,在以自愿为主的公民认同和共识的基础上,国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构都参与其中,建立一个多元主体互动且有效合作的管理方式。[17]政府的能力是有限的,应充分运用参与合作的方式实现政府的公共目标和行政责任,通过谈判协商、对话合作、伙伴关系等具体形式,分解政府一定的职能和任务,从而达到合作“共赢”的治理目标。在多中心的格局中,各主体之间虽然没有等级上的从属关系,但都得遵循相应的法律和规章,政府是作为组织者(或引导者)的角色出现,负责组织与协调工作。政府运用参与合作方式履行责任,既可分解任务,又可理顺关系,还能调动社会力量的积极性,是提升地方政府社会治理能力的有效手段。因此,通过参与合作,政府要实现的公共利益可以通过多元主体来实现,市场主体能力的多样性可满足公众的不同需求,避免单一的政府供给模式的局限性。同时,市场主体在参与公共服务的过程中按照合同等规则获取应得利益,实现自身价值,从而促成了公共利益与私人利益的一致性。

   (三)公平补偿:社会公平与公共效益的统一

   公平问题是社会治理的核心价值,是决定公权与私权能否协调一致的关键因素。既然现实无法回避公权侵犯私权的现象发生,那么就应该建立相应的补偿机制。一般而言,因实现公共利益而对私人的财产进行征收和限制,理应对私人损失予以相应的补偿,这不仅体现出对私权的尊重,而且还是法治国家应该彰显的治理理念。相反,如果以减损私人利益却又不给予相应补偿的方式来增进公共利益,就违背了社会公平和正义,与法治社会的精神相悖。基于以上认识,反观当前社会治理中出现的公权与私权的矛盾,不难发现一些地方政府并非没有补偿公众的损失,关键在于补偿的公平性以及补偿方式的有限性等问题。关于公平性的问题,有专家指出,这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿,而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。[18]许多矛盾产生的直接原因就是象征性的补偿太多,公众不接受政府补偿方案而引起的。关于补偿的方式,应从单一方式向多元方式发展,建立经济补偿、实物补偿、就业、诉讼、申诉等多元救助途径,使公众有表达意愿的畅通渠道,有化解矛盾的路径。当然,主要的补偿方式还是应该完善经济补偿的标准、程序和方法,这才符合当前社会发展的水平和社会治理的现实要求。总之,通过以经济手段为核心的多元补偿方式的构建与完善,既可维护公众的权利以体现社会公平,又可达到公共组织的公共利益之目的,从而实现社会公平与效益的统一。

    

   参考文献:

   [1]《如何推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》,2014年01月28日。

   [2]肖文涛:《社会治理创新:面临挑战与政策选择》,载于《中国行政管理》2007年第10期。

[3]D.Kttle,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:frank
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文章来源:《社会主义研究》2014年第2期

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