王幼君:人民法院依法独立行使审判权的宪法解读

选择字号:   本文共阅读 726 次 更新时间:2014-06-26 07:11:47

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王幼君  
最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

   (一)监督——负责关系的宪法关系

   理顺人大及其常委会与审判独立关系,核心是掌握宪法规定两者之间的监督——负责关系,首先必须全面把握现行宪法的相关条文规定人大监督方式:

   1.工作报告和专项报告

   1954年宪法第80条、第86条,1978年宪法第42条、第43条规定各级人民法院、人民检察院都对本级人大及其常委会负责并报告工作,但82年宪法全部取消了54年宪法、78年宪法关于法院、检察院向本级人大报告工作的规定。目前听取和审议同级法院、检察院的工作报告和专项报告已经变成各级人大及其常委会了解法院、检察院工作情况的一项固定程式,是对法院、检察院工作的全面监督。从立法看,2006年制定《各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条,1983年修正的《人民法院组织法》第10条及《人民检察院组织法》第10条、2004年修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第22条,均明确规定了人民法院、人民检察院对统计人大及常委会的工作报告或专项报告。现行宪法虽经过4次修改,但对于这部分内容从未明确规定报告工作。对于这种矛盾之处,张友渔教授在著作中指出:立宪时考虑到法院的工作性质不同,可以作工作报告,也可以不作工作报告,根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告。但也不能硬性规定不作工作报告,需要报告的还得报告。并且人大、人大常委会可以要它作报告。[15]部分学者认为,这会“加剧司法权的行政化,责任主体归属不明,责任不清”,[16]且规定法院向人大报告工作的法律有违宪法精神,应当在适当的时候作出修改。[17]经过30多年的发展,全国人大认为需要法院、检察院报告工作,应为法院、检察院向人大报告工作的制度化作好宪法安排;如果认为审判机关、检察机关与行政机关的监管方式应有区别,则应贯彻现行宪法的规定与精神,通过监督宪法实施,取消普通法律关于报告工作的规定。

   2.质询

   我国1978年宪法第28条、第36条分别规定各级人大代表有权向本级人民法院、人民检察院提出质询,受质询的机关必须负责答复。但1982年宪法取消向本级人民法院、人民检察院提出质询规定。宪法第73条明确接受质询的机关为国务院或者国务院各部、各委员会,排除了法院、人民检察院。正如宪法学者童之伟教授指出的:在有了第73条后,质询权行使主体和质询对象就都特定化了,这就从逻辑上直接将“两高”等其他中央国家机关都排除在质询对象的范围之外了。[18]紧接着1982年制定的《全国人民代表大会组织法》第16条、第33条,1989年制定《全国人民代表大会议事规则》第42条严格按照宪法条文,规定全国人大及其常委会质询的对象为:国务院和国务院各部、各委员会。可是在:2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第26条,2010年修正的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条,2004年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条、第47条,2006年制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条等4部普通法律、法规又将各级人民法院、人民检察院纳入各级人大及常委会的质询对象。上述规定对于宪法规定的质询对象的扩大,是对于宪法规定的“质询对象狭窄”疏漏的完善吗?[19]查看1979年7月五届全国人大刚刚将1978年宪法第36条第4款修改为:地方各级人民代表大会代表有权向本级人民政府、人民法院、人民检察院和人民政府所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。至1982年4月,五届全国人大常委会公布了《中华人民共和国宪法修改草案》第72条规定:全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会委员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序,向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询案。受质询的机关必须负责答复。最后在正式宪法文本中去掉了人民法院和人民检察院,这显然不是立宪者的疏漏,而恰恰是宪法修改委员会在制度设计上的良苦用心。上述四部普通法律、法规在实质上修改了第73条的内容,违背了宪法的原意,必须以宪法规范为依据来修改相关法律规范的规定,消除两者之间的抵牾。

   3.特定问题调查、罢免与撤职

   现行宪法第71条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。特定问题调查权首先由宪法是赋予全国人大及其常委会的,后由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条、第52条进一步规定,县级以上地方各级人民代表大会及其常委会有权启动特定问题调查。并在《监督法》中,对特定问题调查权的程序加以细化,明确了调查对象、启动调查的主体、调查委员会组成人员、材料要求以及报告对象等。

   对由人大及其常委会选举、任命的法院、检察院相关人员,宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》明确规定可以依法定程序予以罢免和撤职。这是国家权力机关行使监督权的最严厉的手段,是人民代表大会监督权得以落实的保障。体现了我国国家一切权力属于人民的宪法本质。

   4.人大对司法机关的监督重点

   综合宪法全文来看,仅仅规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。现行宪法在规定权力机关与审判机关、检察机关的监督负责关系上是与行政机关相区别对待的,安排法院、检察院只对权力机关负政治责任但不负工作责任,以确保其独立行使职权。在人大和法院、检察院的监督负责关系上,审议听取工作报告、专项报告、提出质询都不是现行宪法文本之内的条文内容,也不是宪法文本之上宪法精神所涵盖的。正如学者提出的:人大代表审议法院工作报告、对之投票表决和法院听取人大代表对审判工作的意见等等,按宪法本意原应都是不应有的事情。[20]我们强调宪法文本,其意义就在于回归文本,用文本来解释和解决我们面临的宪法和法律问题,让宪法成为法治时代的最高指示。[21]加强人大对监督司法机关工作的重点应是对人大任命的司法机关的“人”的监督,这是宪法文本之内有具体条文可依的监督;宪法文本之外大有可为、必须为之的监督。加强人大监督工作,缺少的不是权力,而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动,或启动后难以行使,或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督,亟需程序支持。[22]

    

   三、确保审判独立、树立审判权威

   在新一轮的司法改革中,遵从法院的宪定地位,从制度安排到司法实践牢固树立审判权威,确保法院审判独立,尊重法院裁决的终局性。依据过去人们通常强调,宪法是各级法院独立行使职权必须遵守的根本准则,这当然是对的,但还远远不够。还应全面理解宪法关于人民法院的各项规定,并将其转化为各级法院独立行使职权的保障和指南。[23]树立法院审判权威,确保审判独立,核心理顺法院与外部各权力主体的关系上。

   (一)与各级党委的关系

   首先亟需废除政法委“协调政法各部门的关系,重大业务问题和有争议的重大疑难案件”的职权。必须明确包括执政党在内的任何组织不能超越宪法干预具体案件的审理,法院、检察院办理案件也不应该听命于任何组织与个人,党对政法工作的领导重心是切实保障司法机关依法独立行使职权,党组织和党的各级领导应该是严格遵守宪法、法律行使职权的模范。参加十八届三中全会司法改革任务起草工作的北京大学法学院教授傅郁林接受采访时指出:三中全会司法改革文件出台前,我们提过两套方案。消极方案是政法委不再管案件,不再干预个案,这个板上钉钉,不会再变。积极方案,是在人财物上,保证法院独立。[24]中央政法委书记孟建柱在2013年1月初的政法工作会议上曾对中央政法委的官员表示,领导们就不要对具体个案做出批示了,让各个司法机关放手去做就行了。并具体要求:进一步规范领导、指导、监督的权限、范围,既确保国家法律统一、正确实施,又确保各层级政法单位依法独立公正办案。同时通过多个新闻渠道证实,[25]饱受诟病的政法委协调个案机制终于即将寿终正寝。

   扩展到政治体制改革的高度来思考,政法委不管案件,它将走向何方,傅郁林教授同时表示:我认为在中国目前的体制下,这个机构存在是非常必要的,因为如果法院为了人财物,自己去跟那么多部门协调,门儿都没有。……就可能变成一个支持公检法的机构。[26]笔者认为,考察政法委的历史沿革来看,按照协调法院、检察院人财物的方向发展,即便它不协调案件,它实质上还是公检法的“婆婆”,必将导致实践中政法委不断扩权。笔者的建议是考虑先撤销地方政法委员会,保留中央的政法委员会,其职权借鉴当年的政法小组的规定,当为党内的政法智库,其任务是协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部一些方针、政策性的重要问题。

   各级党委按照政治领导、思想领导、组织领导的原则对司法机关实施领导,法律是党的主张与人民意志的统一,法律中体现的党的意志是党的中央领导机构代表全党正式表达的意志,它高于党的个别地方组织、个别领导人的意志。所以,服从法律,就是服从了党的领导、落实了党的领导。审理具体案件只服从法律而不听从本级党的某个机构或官员的指示,不仅符合党和人民的根本利益,也是落实党和人民最高利益的需要。

   (二)与权力机关的关系

   在人大和法院、检察院的监督负责关系上,审议听取工作报告、专项报告、提出质询都不是现行宪法文本之内的条文内容,也不是宪法文本之上宪法精神所涵盖的。全国人大认为需要法院、检察院报告工作,应为法院、检察院向人大报告工作的制度化作好宪法安排;如果认为审判机关、检察机关与行政机关的监管方式应有区别,则应贯彻现行宪法的规定与精神,通过监督宪法实施,取消普通法律关于报告工作的规定。对于相关法律、法规在实质上修改宪法的条文,必须以宪法规范为依据来修改相关法律规范的规定,消除两者之间的抵牾。人大及其常委会对法院、检察院出现的特别重大事项,认为需要予以监督的,可以按照宪法安排的特定问题调查制度予以进行,由各级人大或其常委会按照《监督法》的规定启动特定问题调查程序,就法院、检察院的特别重大问题予以调查,并要求两院形成报告,调查结果和宪法规定的罢免、撤职规定结合起来,将使人大对法院、检察院的监督工作大有可为。最后,加强人大对监督司法机关工作的重点应是对人大任命的司法机关的“人”的监督,这是宪法文本之内有具体条文可依的监督,也是将人大监督落到实处切实可行的方法。坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。[27]

   (三)独立并平行于同级行政机关

审判权与行政权分立,要求法院在事实上摆脱行政机关的控制。1)应在制度安排上同级法院、检察院和行政机关的级别应该一致,最高人民法院院长、最高人民检察院检察长应该和国务院总理同级别。中国共产党是执政党,党中央政治局常务委员会,其成员(委员)简称“政治局常委”,是党中央领导集体的重要成员,也是中华人民共和国和中国共产党的重要领导人。历届国务院总理当然的进入中央政治局常委会,如果要求最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的入职资格必须是中国共产党党员,(点击此处阅读下一页)

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