章剑生:行政收费的理由、依据和监督

选择字号:   本文共阅读 427 次 更新时间:2014-06-26 07:10:18

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章剑生  
”另外,在土地、矿产、水源等开发利用方面也有特许费收取的法律规定。

   与其他收费不同的是,特许费本质上是国家赋予申请人一种权利,不是提供一种服务,故特许费可以看作是行政相对人获得这一权利的一种“兑价”。

   有学者认为:“在市场化的条件下,行政主体出让资源使用权收取资源费的行为是所有人与使用人之间的一种交易行为,它与市场主体之间的交易行为没有本质的不同,所不同的是自然资源的交易发生在作为所有人的政府与作为使用人的相对人之间,这种交易行为并不体现国家强制性,不符合‘征收’的特征。”[29]这一观点认为特许费不符合“征收”的特征是正确的,但是,把特许看作是一般市场主体之间的交易行为是不妥当的。因为,追求自然资源、公共资源和特定行业经济效益最大化并不是特许的主要目的;本质上,特许是一种政府的规制工具,而不是政府经营国有资产并使其保值、增值的手段。上述观点的不妥之处在于:没有看到特许本身所具有的规制功能。因获得特许人拥有了特别的市场地位,故特许费具有平衡市场经济地位的功能,否则,特许可能会破坏市场经济自由竞争规则。

   (五)特别收费

   特别收费,即国家基于规制目的向行政相对人收取的特别费用。在环境保护法上,排污费属典型的特别收费,它具有政府规制生产、经营者活动以保护环境的目的。《排污费征收使用管理条例》第2条规定:“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(以下简称“排污者”),必须按照本办法规定,缴纳排污费。”依这一规定,当从事生产、经营的单位和个人不可避免地要直接向环境排放污染物时,除了追究其相应的行政处罚等法律责任外,行政机关可以向其收取一定金额的排污费。行政机关通过收取排污费,一方面为治理环境污染提供资金保障,故它具有增加财政收入(用于特别支出)的功能;另一方面也可以促进排污者改进设施、提高技术以减少排污,故它又是一种诱导性规制手段。在比较法上,特别收费也称“特别公课”。如中国台湾地区“大法官释字”第426号解释认为:“空气污染防治费在性质上属于特别公课,与税捐不同,它是国家为满足一定政策目标的需要,对于有特定关系的国民所调整的公法上的负担,并限定其课征所得的用途,是现代工业先进国家常用的工具。”

   行政收费法依据的核心问题是行政收费的设定。所谓行政收费的设定,即行政收费权的创设,它解决的是何种位价的法可以创设何种行政收费的问题。迄今为止,因国家尚未制定“行政收费法”,既有的制定法如《价格法》等,对行政收费设定没有也不可能作出统一规定,所以,行政收费权的设定分散在各个法律、法规和规章中,甚至大量出现在行政规定中。行政收费之乱的根源也大致可以归咎于行政收费设定权这一乱象。[30]

   行政收费涉及到行政相对人的财产权减少。《宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这是行政相对人财产权受宪法保护的依据,但这并不否定法律、法规设定行政收费权。《立法法》第8条第6项规定,“对非国有财产的征收”只能制定法律。因行政收费不属于行政征收,所以,行政收费不属于法律保留事项。行政相对人向行政机关交费是否可以构成如同私人之间的“服务提供”关系,若是,则行政相对人与行政机关之间收费是一种兑价关系,可以由合同法调整。但是,因引起行政收费的原因是“行使职权”和“提供公共服务”,它们具有国家垄断性,所以,合同法调整没有法律基础。行政相对人交费没有强制性,没有强制也就无所谓财产权“损害”。但是,在国家垄断“行使职权”和“提供公共服务”的前提下,这种表面上“自愿”纳费实质上是可以构成财产权“损害”的。可见,行政收费的“自愿性”具有一种间接的强制性:不交纳费用,权利就得不到实现,但国家不会强制行政相对人交费,除非已经实现了权利但事后不交纳费用,国家才能动用强制交费的制度。如申请公安机关颁发出国护照需要交纳护照成本费,若申请人不交纳这笔费用,他的权利就不能实现,基于颁发出国护照职权的垄断性,他又不能从其他地方获得出国护照。所以,从保护行政相对人财产权角度,行政收费必须要有法的依据。

   《宪法》第56条规定了公民有依照法律规定纳税义务。除此之外,行政相对人与国家之间还有许多交费的义务。宪法仅规定公民纳税必须要有法律依据,而对交费并没有这一限制性规定。《价格法》第47条规定:“国家行政机关的收费,应当依法进行,严格控制收费项目,限定收费的范围、标准。”根据这一规定,法律有权设定各种收费依据。[31]若在充分考虑设定行政收费权的合目的性、比例原则等前提下,那么法规、规章也有设定部分的行政收费权,[32]但行政规定不具有设定行政收费的权限。

   (一)工本费、使用费和受益费

   工本费、使用费和受益费这三类行政收费,它们的共同特点是:(1)收费额度较小,对行政相对人财产权影响不大,且行政相对人通常是以享受特定服务为前提;(2)所涉及的收费事项主要是地方性的,且各地情况具有较大的差异性。所以,除了法律、行政法规外,地方性法规、规章也都可以设定这三类行政收费。

   (二)特许费、特别收费

   特许费、特别收费这两类行政收费,它们的共同特点是:(1)收费额度较大,对行政相对人生产、生活有时会产生较大的影响,如收取国有土地使用权出让金,动辄过亿元(;2)涉及到市场经济公平性、规制措施的统一性,且如对收取特许费的设定,《行政许可法》本身已经有了明确规定。[33]所以,除法律、行政法规外,地方性法规、规章不得设定这两类的行政收费。

    

   四、行政收费的法监督

   (一)收支分离

   收支分离,即通过行政相对人直接将费用缴纳到指定的银行帐号,上缴国库,行政机关执法所需要的经费纳入本部门财政预算,从而切断行政收费与行政执法经费之间的关联性,消除行政机关为了获得更多执法经费而滥施行政收费的可能性。如《排污费征收使用管理条例》第4条规定:“排污费的征收、使用必须严格实行‘收支两条线’,征收的排污费一律上缴财政,环境保护执法所需经费列入本部门预算,由本级财政予以保障。”

   20世纪80年代,为了解决一些行政执法机关的办案经费不足,一些地方政府普遍建立了罚没、税费收入财政分成制度,导致行政执法中“乱摊派”、“乱收费”和“乱罚款”三乱现象蔓延。1986年财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》([1986]财预228号)第11条规定:“执法机关依法收缴的罚没款、赃款和没收物资、赃物的变价款一律作为国家‘罚没收入’或‘追回赃款和赃物变价款收入’,如数上缴国库。任何机关都不得截留、坐支。对截留、坐支或拖交的,财政机关有权扣发其机关经费或通知银行从其经费存款中扣交。除因错案可予以退还外,财政机关不得办理收入退库。”这一办法首次确立了“罚没财物和追回赃款赃物”全额上缴国库的财政制度。

   1995年公安部、财政部和中国人民银行《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》(公通字[1995]69号)首次在公安交通执法领域创立罚款罚缴分离制度,取得了良好的社会效果。1996年《行政处罚法》第46条第1款规定:“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”这一规定在行政处罚领域中建立了统一的罚款收缴分离制度。[34]由于行政收费具有与罚款一样的相似性,从保障行政收费合法性角度,未来“行政收费法”也宜统一规定行政收费的收支分离制度。

   (二)目录管理

   所谓目录管理,即将行政收费的项目列入一个向社会公开的目录,未列入该目录的,行政机关不得收取费用。如财政部、国家计委2002年4月22日发布《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》,它同时规定:“2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目,一律以《收费目录》为准,凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目,企业和个人可以拒绝支付。”早在20世纪90年代,吉林省人民政府就已经通过目录管理来整治“乱收费”现象。如在吉林省人民政府关于公布《吉林省行政事业性收费管理目录》的通知(吉政发[1993]48号)第1条规定:“凡纳入《目录》的收费项目属经国务院和省政府批准的合法收费,执收单位要认真收好、管好,监督部门要认真监督检查。没有纳入《目录》的应立即停止执行。”

   将合法的行政收费项目列入目录并向社会公开,尤其是让承担交费义务的行政相对人参与监督,并赋予行政相对人拒绝支付权,对保障行政收费合法性具有重要的制度性意义。

   (三)许可管理

   许可管理,即行政机关和事业单位实施行政收费必须向物价部门申领收费许可证,凭证收费。如《浙江省行政事业性收费管理条例》第10条规定:“行政事业性收费实行收费许可证制度。行政事业性收费单位应向物价部门申领收费许可证。物价部门应在收到申请之日起30日内作出答复,符合条件的发给收费许可证。”关于收费许可证颁发等具体问题,原国家计划发展委员会等已制定颁发了《收费许可证管理办法》(计价格[1998]2084号文),用于规范收费许可管理行为。

   与此同时,许多省市也都制定了收费许可证管理办法。如《黑龙江省收费许可证管理办法》第2条规定:“本办法适用于本省行政区域内实施收费的国家机关、事业单位、非企业组织以及代行政府职能实施行政事业性收费的其他单位(以下统称收费单位)。”在司法审查实务中,是否有收费许可证是行政收费的合法要件之一,要受法院的合法性审查。如在云顶山慈云寺诉金堂县云顶石城风景管理处违法收费案中,法院认为:“金堂县云顶石城风景管理处虽然属于事业法人而非行政机关,但根据《四川省风景名胜区管理条例》第36条第1款关于‘风景名胜区必须设立管理机构,并赋予行政管理职能’的规定,及金堂编委的文件,其履行着管理云顶石城风景区的行政管理职能,因此,被告是依法规、规范性文件行使行政管理职能的组织,是行政诉讼适格主体。被告在金堂县物价局审批及取得收费许可证后,执行调整后的游览门票价格,其收费行为合法。”[35]

   作为一种预防性的合法性监督制度,对行政收费实施许可管理且要求凭许可证收费,为行政相对人提供了拒绝违法收费的制度性机制。

    

   五、结语

   现代国家在征税之外并非不可以行政收费,问题在于行政收费的合法性,甚至还可能涉及合宪性问题,毕竟它影响到了行政相对人宪法上的基本权利。

   从保障财产权的角度,制定统一的“行政收费法”是必要的。由于规范行政收费将影响到政府的财政收入,来自政府方面的反弹力量肯定是十分有力的,这也可以解释多年来我们治理“乱收费”业绩不佳的原因所在。所以,在阐明行政收费的若干法原理之后,制度上如何设计以平衡上述两种利益之间的冲突,才是我们今天最应当关注的问题。

    

   注释:

   [1]中共中央国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发[1990]第16号)。如黑龙江省一些地方向农民收取的农用小拖养路费、畜禽防疫费、计生补助费、建材费、水利施工费、电影费、广播费、民兵费等等,达几十项之多。除此还有超额征收税费、强制保险按户摊款、集资办学费、农业普查摊款、公路集资摊款等。姜明安主编:《中国行政法治发展进程调查报告》,法律出版社1998年版,第132页。

[2]最高人民法院指导案例第21号(2014年)。(点击此处阅读下一页)

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