章剑生:行政收费的理由、依据和监督

选择字号:   本文共阅读 417 次 更新时间:2014-06-26 07:10:18

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章剑生  
“行政收费与收税有其共同的特征,两者都是行政主体凭借行政权力强制取得相对人财产所有权的行政行为。”[21]

   与征税的根本区别在于,收费具有有偿性的特征。所谓“有偿性”是指特定关系中主体之间的利益“互给”,即行政相对人在交纳一定费用之后,或多或少可以从行政机关那儿获得一定的利益。当然,税也存在着类似的“有偿性”。如我们晚上行走在马路上享受着路灯的照明,这种“服务”是由政府用收来的税“买单”的。但是,这种“有偿性”并不存在于特定关系之中,故它没有排它性,即别人也可以同时享受这种“有偿性”。故台湾葛克昌教授说:“有无对待给付,亦为税与非税公课(规费、受益费)区别所在。”[22]税与费功能不同,国家不可以用税来代替费或者取消行政收费制度。

   (二)征收

   一种较为主流的观点认为:“所谓行政征收,是指行政主体凭借国家行政权,根据国家和社会公共利益的需要,依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为”。[23]依其随后行文中的解释,这一概念中并不包括对土地的征收或者征用,土地征收或征用应当在行政征收概念之外单独加以研究。这种区别是有实际意义的。但是,在《宪法》相关的修正案通过之后,行政征收应当限于国家为了公共利益的需要,在给予补偿的前提下从公民、法人和其他组织那里取得财产所有权的一种行政决定,不宜把征税、收费和《宪法》上的行政征收混为一谈。因此,行政征收不包括征税、收费。

   (三)征用

   作为一种国家使用非国有财产的特殊情形,行政征用是行政机关为了公共利益(通常是紧急情况下)需要,依照法律规定取得非国有财产的使用权或者招募劳务,并给予财产补偿的一种行政决定。如《国防动员法》第55条规定:“任何组织和个人都有接受依法征用民用资源的义务。需要使用民用资源的中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织,应当提出征用需求,由县级以上地方人民政府统一组织征用。县级以上地方人民政府应当对被征用的民用资源予以登记,向被征用人出具凭证。”与征收不同的是,征用仅是国家取得非国有财产的使用权,用完后需要归还财产所有权人;如有损坏,则应当依法赔偿。如《人民警察法》第13条第2款规定:“公安机关因侦查犯罪的需要,必要时,按照国家有关规定,可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物,用后应当及时归还,并支付适当费用;造成损失的,应当赔偿。”

   (四)垄断性服务行业收费

   垄断性服务行业(包括法定垄断性服务和自然垄断性服务)具有向公民、法人和其他组织提供经营性产品的职能。在履行这一职能过程中,它有权依法向“消费者”收费,这并不属于行政收费。如《城镇燃气管理条例》第17条第2款规定:“燃气经营者应当公示业务流程、服务承诺、收费标准和服务热线等信息,并按照国家燃气服务标准提供服务。”其他还有如供水、供电、供热、有线电视等服务的收费。

   除了上述四种情况外,在实务中,还有如下两种“收费”也不属于行政收费:(1)对行政相对人违法行为收取的费用。如财政部、国家发改委《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》(财综[2012]47号)将违约违法闲置建设用地者收取的“土地闲置费”和对违反计划生育收取“社会抚养费”等都作为行政机关应依法收缴的行政收费,这是不妥当的。行政机关收取这类费用具有对违法(约)行为的罚惩性,与行政收费制度的目的、功能大相径庭,两者不可混为一谈。(2)政府性基金。根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第2条规定:“政府性基金,是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”可见,政府性基金是政府为了筹集资金进行经济建设的一种特别筹资方式,具有无偿性,也不属于行政收费。

    

   三、行政收费的法依据

   行政收费如同征税一样,国家基于不同的情况通过制定法规定了多种行政收费。讨论行政收费的法依据,旨在规范行政收费的设定权。因不同种类的行政收费对行政相对人财产权有不同的影响,故这里先分析行政收费的种类,然后再讨论它们的设定权。通过对制定法既有规定的整理、分析,并结合法规范的目的和既往学理上的研究成果,行政收费的种类大致可以分为:

   (一)工本费

   工本费,即制作证照、标牌所用材料的成本费用。早在1991年国家物价局、财政部《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》(价费字[1991]216号)第5条规定:“国家法律、行政法规、省级地方性法规以及国务院、省级人民政府批准制发的证件、牌照,有经费来源的不准收费;无经费来源的可酌收印制工本费(国家另有规定的除外)。各部门、各单位自行决定制发的证件、牌照一律不得收费。”从这一规定看,(1)行政机关收取工本费是为了补充行政经费不足;(2)明确了行政机关可以收取工本费的“证件、牌照”的范围。可见,工本费具有填补性,即填补特定行政过程中行政机关因行使职权而产生的行政成本。如《居民身份证法》第20条规定“:公民申请领取、换领、补领居民身份证,应当缴纳证件工本费。居民身份证工本费标准,由国务院价格主管部门会同国务院财政部门核定。”又如《生猪屠宰管理条例实施办法》第32条规定:“发放生猪屠宰证、章、标志牌,可以依据国家有关法律法规规定收取工本费。”

   行政机关在行政过程中为特定事项支出的劳务费是否属于工本费,尚无明确的法律依据。如《行政强制法》第51条第2款规定:“代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。但是,法律另有规定的除外。”从法律性质上看,因代履行的义务属于行政相对人的法定义务,行政机关在行政相对人不履行或者无力履行法定义务的前提下,为了实现行政目的而代替行政相对人或者通过第三人履行该法定义务,所需费用由行政相对人承担没有法律上的障碍。又如,《水土保持法》第27条规定:“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施,对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的,由水行政部门治理,治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。”所以,行政机关向行政相对人收取代履行义务所生的劳务费用,不属于行政收费。

   (二)使用费

   使用费,即行政相对人利用公有公共设施所应当支付给国家的费用。在性质上,使用费是为交换公共部门所提供的特别商品和服务的一种金钱支付。[24]公有公共设施系由公共财政出资建造、维护的,行政相对人在行政机关行使职权或者事业单位提供特定服务过程中使用了公有公共设施的,应当依法支付相应的费用,如公园门票、过桥费等。如《航道管理条例实施细则》第33条规定:“除水利、能源部门在原通航河流建有水电站的船闸、升船机等按有关部或者地方人民政府规定免收费以外,船舶、排筏通过船闸、升船机等过船设施,应当按国家规定缴纳过闸费。”这里的“过闸费”即为使用费。之所以要收取这个费用,正如有学者所说:“使用费的收费以公共设施为依托,适用谁使用谁交费的原则。国家通过对其提供的公共设施实行收费制度,一方面保证了公共设施的合理有效利用,防止浪费;另一方面也能通过收费标准的变动,有效调节消费秩序,不拥挤时不收或少收,拥挤时收费或多收费,有效发挥收费的杠杆作用。”[25]

   收取使用费的要件是:(1)存在具有特定管理或者服务关系。在这一特定关系中,行政相对人利用特定的公有公共设施实现自己生产、生活等活动特定目的,满足了自己的特定需要;(2)实际利用了特定的公有公共设施。如前述规定中的“船舶、排筏通过船闸、升船机等过船设施”,利用一次过船设施即收费一次,不得对管辖区内在籍船舶、排筏无论是否利用过船设施都要收费。《公路法》第59条规定:“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路,可以依法收取车辆通行费:(1)由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路;(2)由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路;(3)由国内外经济組织依法投资建成的公路。”这里需要指明的是,在《公路法》的这一规定中,(2)、(3)两种情形显然不属于行政收费;(1)属于“政府还贷公路”,[26]虽然它的收费主体是行政机关,但其收费的目的是为了还贷,故亦不属于行政收费。以上两种行政收费的目的在于抵消行政机关或者事业单位所支出的行政成本,属于补偿特别支出的行政费用。

   (三)受益费

   受益费,即依照法定条件向受益于公有公共设施的行政相对人所收取的费用。[27]收取受益费的要件是:(1)不具有特定的管理或者服务的关系。即在行政机关管辖区内,只要符合法定条件,行政相对人就有交纳受益费的义务。(2)以可能利用既有公有公共设施为前提。也就是说,即使行政相对人没有实际利用公有公共设施,他也就有义务交纳受益费,且受益费通常是预收的。如在湖南省道县,一个《城市道路改造受益费征集实施方案》规定:

   “本次征集城市道路改造受益费的范围为道路改造沿线两侧红线外50米和道路交叉口(或广场)半径100米范围内拥有经营性和非经营性建筑物的单位和个人,非经营性的建筑物包括行政事业单位办公用房和个人住宅等。城市公益设施不征收道路改造受益费。道路两侧红线外50米范围内的征收标准为:非经营性建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费500元;经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元。交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为:非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元;经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费2000元。对道路改造临路沿线今后新建设的建筑物按标准收取道路改造受益费,道路两侧红线外50米、交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为:非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1500元;经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费3000元。”

   在上述“方案”中,“道路改造沿线两侧红线外50米和道路交叉口(或广场)半径100米范围内拥有经营性和非经营性建筑物的单位和个人”是收取受益费的法定对象,但这些单位和个人是否利用这条道路以及利用的次数,都不是其是否交纳费用和交纳多少费用的条件。另外,已经废除的公路养路费当年是依照“谁拥有车辆、谁就交费”的原则收取的,该车辆是否利用了公路,并不影响车辆所有人交费的法定义务,故它是一种典型的受益费。其它如一些城市的“道路车辆通行费”等,凡是行政机关对属于管辖内的车辆收取的费用,都属于此类性质的受益费。

   (四)特许费

特许,即特别许可,它是指行政机关依法许可申请人有权开发利用有限自然资源、获得公共资源配置和准入直接关系公共利益的特定行业的行政许可决定。[28]被特许开发利用的自然资源、公共资源属于国家所有,申请人经行政机关特许后利用之,可以从中获得较高的利益,同样,特定行业具有垄断性,申请人经行政机关特许获得市场准入后,也往往可以凭借其垄断地位获得较高利益。如供水、供热、供气和城市出租车经营等,这些行业因具有自然垄断性或者基于公共利益考虑,行政机关不可能向所有人开放。所以,为了公正分配社会财富,申请人从事这类经营活动,除了依法纳税之外,行政机关还根据法律、行政法规的规定向申请人收取特许费。如《海域使用管理法》第33条规定:“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域,应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。(点击此处阅读下一页)

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