上官丕亮:论行政执法中的应用性法律解释

选择字号:   本文共阅读 288 次 更新时间:2014-06-25 23:38:56

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上官丕亮  

    

   摘要:  法律解释是行政执法的必经环节,行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要,具有高度的正当性。行政执法人员享有应用性法律解释权与我国现行法律解释体制并不相悖,具有合宪性和合法性。行政执法中的应用性法律解释,不同于立法解释,也不同于学界通常所说的“行政解释”,具有非机关性、应用性、多样性、有效性和非终局性的特点。我国应当尽快承认在行政执法实践中事实存在的执法者个人的应用性法律解释权,并且加强规范和监督。

   关键词:  行政执法;行政执法人员;法律解释;应用性法律解释

    

   一、问题的提出:行政执法人员是否享有法律解释权?

   全面推进依法行政,建设法治政府,是近些年来我国政府的奋斗目标。1999年国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》,2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》,2008年中共中央、国务院印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》,2010年国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》。这些文件都强调要深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,加强法治政府建设,“规范行政执法行为”。2012年党的十八大报告再次强调:“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法。”

   显然,要规范行政执法行为,推进依法行政,有许多工作要做。其中关于行政执法人员是否享有法律解释权的问题,一直被忽视。[1]我国长期来不承认执法人员享有法律解释权,导致一些执法人员一遇到法律问题,就逐级请求汇报,影响了行政执法的效率,与此同时,一些执法人员对所适用的法律又在乱解释,却无法加以规范。对此,很有必要予以解决,否则政府的行政执法行为难以真正得到规范,严格规范公正文明执法将无法做到,依法行政和法治政府的建设进程将会深受影响。

    

   二、行政执法中应用性法律解释的正当性分析

   从我国宪法、1983年修订的《人民法院组织法》、2000年《立法法》以及1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、1999年《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、2001年国务院发布的《规章制定程序条例》和一些部委和地方政府关于规章解释的规定来看,我国的法律解释是一种广义的法律解释,包括对法律、法规、规章的解释,而且分为立法性法律解释与应用性法律解释两大类。立法性法律解释,又称立法解释,是指在法律、法规和规章的条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定时所进行的解释。应用性法律解释,又称具体应用解释或应用解释或执法解释,是指对于在审判工作、检察工作和行政工作中如何具体应用法律、法规和规章的问题所进行的解释。对于立法性法律解释,目前我国所采取的原则基本上是“谁立法,谁解释”。对于应用性法律解释,目前采取的是由特定上级执法机关集中解释的原则。关于在行政执法中如何具体应用法律、法规和规章的问题,目前的要求是根据不同情形分别由国务院及主管部门或法制办、地方各级政府主管部门或法制办进行解释。但是,对于具体的行政执法人员在应用法律、法规和规章时能否进行应用性解释,现行法律法规没有明确规定。本文认为,行政执法人员在行政执法中可以而且应当开展应用性法律解释,它完全具有正当性。

   (一)法律解释是行政执法的必经环节行政执法是行政主体执行和适用法律、法规、规章的活动,行政执法必须适用法律,行政执法就是适用法律,行政执法的过程就是行政主体适用法律的过程。而适用法律又离不开法律解释,“法律的解释和法律的适用是不可分离的。行政机关只在适用的时候才会解释法律,不会脱离实际去解释法律。法律的解释包括在法律的适用之中。”[2]即,行政执法在适用法律时需进行法律解释,离不开法律解释。

   为什么行政执法在适用法律时需要解释法律,离不开法律解释呢?其原因至少有:

   (1)法律规则的抽象性。法律总是针对一般的人或事而制定的,不可能专门针对个别的人或事而制定,故法律本身具有抽象性、概括性和原则性的特点。因此,行政执法时难以找到完全明确的、与具体事实有一一对接关系的法律规则,而只能是将抽象的法律规则适用于具体的事实,这时就不得不对抽象的法律规则进行解释。

   (2)法律概念的不确定性。概念是对事物的高度抽象,所以概念具有不确定性,概念的含义往往不是单一的、精确的,不同的人往往有不同的理解。特别是法律上的概念有许多特有的专业术语,容易产生歧义,因此需要通过法律解释加以明确和界定。

   (3)立法的滞后性与稳定性。立法往往是过往的实践经验的总结,即使立法者有一定的预见性和超前性,也不可能预见未来发生的所有情况,而社会是千变万化、不断发展的,所以立法永远是滞后的,这也使法律解释成为必要和可能。同时,法律一旦制定,就必须保持相对的稳定性,不能朝令夕改,否则法律的权威性就无法确立,法律就无法得到遵守和执行,法律秩序也就不可能建立,而且法律的修改一般都有严格的程序,也不可能朝令夕改。既要保持法律的相对稳定性,又要使法律跟上社会发展的步伐,这时只有借助于法律解释。诚如沈宗灵先生所言:“社会生活是不断发展的。法律要适应客观发展需要,但又不能朝令夕改,而必须保持法律的相对稳定性。从这里我们可以看到,法律解释的另一个重要作用,就是通过法律解释就可能既保持法律的稳定性又能使法律适应已发展了的社会情况。”[3]

   可以说,法律解释是行政执法的应有之义和必经环节,它是连接行政法律规范与行政执法的桥梁,没有法律解释就无法适用行政法律规范,行政执法也就不可能得以进行。

   (二)行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要既然行政执法离不开法律解释,那么在行政执法中由谁来解释最为合适呢?是立法机关、上级行政机关,还是行政执法机关本身,还是行政执法人员自己?显然,立法性解释或许由立法机关即法律、行政法规、地方性法规、规章的制定机关来解释最为合适。但是,对于应用性解释,则由行政执法人员自己来解释最为合适,这是由行政执法的广泛性和效率性特点所决定的。

   行政执法是行政机关最频繁、最主要的工作,它是国家行使权力的最主要方式,是国家对社会进行管理的最基本途径。与人大的立法工作、法院检察院的司法工作以及行政机关本身的“行政立法”工作相比,行政执法具有广泛性的特点:首先,行政执法的主体非常广泛,包括从中央到地方的各级人民政府及其所属的各种行政机关,还包括法律、法规和规章授权的组织以及行政机关委托的组织;

   其次,行政执法的对象非常广泛,它涉及到社会方方面面的公民、法人和其他组织,几乎涉及社会上的每一个组织和每一个个人;再次,行政执法的内容非常广泛,涉及到经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环保、城建、财政、民政、公安、司法行政、监察、审计、计划生育、国防、外交、民族事务等社会生活的所有领域。在很大程度上,行政执法是国家最广泛的公务活动。正如前所述,行政执法需要法律解释,至少需要应用性法律解释。而每一个行政执法机关在进行每一项行政执法时如果都要请求上级主管机关作出法律解释,显然是不可能的。实践中,行政执法机关从来没有、也不可能这样做。由此可见,行政执法人员在行政执法适用法律、法规和规章处理每一起案件时,不得不自己进行解释,他们应当而且必须享有对法律、法规和规章进行应用性解释的权力。也就是说,任何一个行政执法人员都是应用性法律解释的主体。尽管我国现行法律没有明确赋予行政执法人员应有的应用性法律解释主体地位,但事实上任何一个行政执法人员在行政执法时都自觉或不自觉地在解释法律。

   也许有人会提出,行政执法人员只是在理解法律,而不是解释法律,其实,理解与解释是不可分割的。正如著名的德国诠释学家伽达默尔所指出的:“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为,正相反,理解总是解释,因而解释是理解的表现形式。”而且,“如果我们反复思考一下,我们将达到这样一种观点,即在理解中总是有某种这样的事情出现,即把要理解的文本应用于解释者的目前境况。……我们不仅把理解和解释,而且也把应用认为是一个统一的过程的组成要素。”“解释的任务就是使法律具体化于每一种特殊情况,这也就是应用的任务。”[4]

   同时,行政执法讲究效率。行政执法每天甚至每时每刻都在全国各地进行着,其数量多、任务重,面对的情形又复杂,且经常颇为紧急,为此,迅速、果断成为行政执法的基本要求,效率性是行政执法的重要特点。甚至有人讲:“如果立法机关不讲民主,这个社会就没有民主;如果行政机关不讲效率,这个社会就没有效率。”[5]显然,行政执法的效率性要求,也不允许行政机关在处理每一起案件时对所适用的法律、法规和规章都要逐级上报上级主管机关来解释,反而要求行政执法人员在一般情况下都是由自己迅速地作出应用性解释。

    

   三、行政执法中应用性法律解释的合法性问题

   我国宪法和《立法法》明文规定法律解释权属于全国人大常委会。如果承认行政执法人员享有应用性法律解释权,那么是否与宪法和法律的规定相抵触呢?本文的回答是不抵触。

   (一)行政执法人员对法律的应用性解释既不违宪也不违法

   我国1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》都规定,全国人大常委会“解释法律”。但在实践上,如果所有的法律解释都由全国人大常委会来负责,显然是行不通的。因此,1955年全国人大常委会《关于解释法律问题的决议》和1979年全国人大通过的《人民法院组织法》,特别是1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》,在强调法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的由全国人大常委会进行解释的同时,规定具体应用法律的问题分别由最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门进行解释。

   由此可见,我国宪法以及《立法法》所规定的由全国人大常委会进行的“法律解释”,并不包括所有的法律解释,它只是立法性的法律解释。正如当时全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然于2000年3月9日在九届全国人大第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》所指出的:“法律解释包括立法解释和具体应用解释等。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。”其他参加《立法法》制定的同志也明确指出:《立法法》第42条是“根据宪法规定,重申法律的解释权属于全国人大常委会,即法律的立法解释权属于全国人大常委会。”[6]“立法法所明确的法律解释是严格意义上的法律解释,不包括对行政法规、地方性法规等的解释”、“立法法所明确的法律解释仅指全国人大常委会通过法定程序对法律进行的解释,这种解释性质上属于立法解释,不包括对法律的具体应用解释。关于法律的具体应用解释,包括最高人民法院的解释、最高人民检察院的解释、国务院及主管部门的解释,不属于立法法调整的范畴,立法法对此没有规定。”[7]

   然而,正如前面所述的,行政执法人员在行政执法中对法律进行的解释只是一种应用性的法律解释。显然,它与全国人大常委会的立法性法律解释在性质上不属于同一个问题,并不相抵触。也就是说,行政执法人员在行政执法中行使对法律的应用性解释权不违反我国《宪法》和《立法法》关于法律解释权属于全国人大常委会的规定。

(二)行政执法人员对法规和规章的应用性解释也不违法我国现行《宪法》和《立法法》等全国人大及其常委会制定的法律均没有对法规和规章的解释问题作出规定,(点击此处阅读下一页)

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